国务院关于保险业改革发展的若干意见
作者:法律资料网 时间:2024-07-22 15:42:53 浏览:8490
来源:法律资料网
国务院关于保险业改革发展的若干意见
国务院
国务院关于保险业改革发展的若干意见
国发〔2006〕23号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
改革开放特别是党的十六大以来，我国保险业改革发展取得了举世瞩目的成就。保险业务快速增长，服务领域不断拓宽，市场体系日益完善，法律法规逐步健全，监管水平不断提高，风险得到有效防范，整体实力明显增强，在促进改革、保障经济、稳定社会、造福人民等方面发挥了重要作用。但是，由于保险业起步晚、基础薄弱、覆盖面不宽，功能和作用发挥不充分，与全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的要求不相适应，与建立完善的社会主义市场经济体制不相适应，与经济全球化、金融一体化和全面对外开放的新形势不相适应。面向未来，保险业发展站在一个新的历史起点上，发展的潜力和空间巨大。为全面贯彻落实科学发展观，明确今后一个时期保险业改革发展的指导思想、目标任务和政策措施，加快保险业改革发展，促进社会主义和谐社会建设，现提出如下意见：
一、充分认识加快保险业改革发展的重要意义
保险具有经济补偿、资金融通和社会管理功能，是市场经济条件下风险管理的基本手段，是金融体系和社会保障体系的重要组成部分，在社会主义和谐社会建设中具有重要作用。
加快保险业改革发展有利于应对灾害事故风险，保障人民生命财产安全和经济稳定运行。我国每年因自然灾害和交通、生产等各类事故造成的人民生命财产损失巨大。由于受体制机制等因素制约，企业和家庭参加保险的比例过低，仅有少部分灾害事故损失能够通过保险获得补偿，既不利于及时恢复生产生活秩序，又增加了政府财政和事务负担。加快保险业改革发展，建立市场化的灾害、事故补偿机制，对完善灾害防范和救助体系，增强全社会抵御风险的能力，促进经济又快又好发展，具有不可替代的重要作用。
加快保险业改革发展有利于完善社会保障体系，满足人民群众多层次的保障需求。我国正处在完善社会主义市场经济体制的关键时期，人口老龄化进程加快，人民生活水平提高，保障需求不断增强。加快保险业改革发展，鼓励和引导人民群众参加商业养老、健康等保险，对完善社会保障体系，提高全社会保障水平，扩大居民消费需求，实现社会稳定与和谐，具有重要的现实意义。
加快保险业改革发展有利于优化金融资源配置，完善社会主义市场经济体制。我国金融体系发展不平衡，间接融资比例过高，影响了金融资源配置效率，不利于金融风险的分散和化解。本世纪头20年是我国加快发展的重要战略机遇期，金融在现代经济中的核心作用更为突出。加快保险业改革发展，发挥保险在金融资源配置中的重要作用，促进货币市场、资本市场和保险市场协调发展，对健全金融体系，完善社会主义市场经济体制，具有重要意义。
加快保险业改革发展有利于社会管理和公共服务创新，提高政府行政效能。随着行政管理体制改革的深入，政府必须整合各种社会资源，充分运用市场机制和手段，不断改进社会管理和公共服务。加快保险业改革发展，积极引入保险机制参与社会管理，协调各种利益关系，有效化解社会矛盾和纠纷，推进公共服务创新，对完善社会化经济补偿机制，进一步转变政府职能，提高政府行政效能，具有重要的促进作用。
二、加快保险业改革发展的指导思想、总体目标和主要任务
随着我国经济社会发展水平的提高和社会主义市场经济体制的不断完善，人民群众对保险的认识进一步加深，保险需求日益增强，保险的作用更加突出，发展的基础和条件日趋成熟，加快保险业改革发展成为促进社会主义和谐社会建设的必然要求。
加快保险业改革发展的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，立足改革发展稳定大局，着力解决保险业与经济社会发展和人民生活需求不相适应的矛盾，深化改革，加快发展，做大做强，发展中国特色的保险业，充分发挥保险的经济“助推器”和社会“稳定器”作用，为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会服务。
总体目标是：建设一个市场体系完善、服务领域广泛、经营诚信规范、偿付能力充足、综合竞争力较强，发展速度、质量和效益相统一的现代保险业。围绕这一目标，主要任务是：拓宽保险服务领域，积极发展财产保险、人身保险、再保险和保险中介市场，健全保险市场体系；继续深化体制机制改革，完善公司治理结构，提升对外开放的质量和水平，增强国际竞争力和可持续发展能力；推进自主创新，调整优化结构，转变增长方式，不断提高服务水平；加强保险资金运用管理，提高资金运用水平，为国民经济建设提供资金支持；加强和改善监管，防范化解风险，切实保护被保险人合法权益；完善法规政策，宣传普及保险知识，加快建立保险信用体系，推动诚信建设，营造良好发展环境。
三、积极稳妥推进试点，发展多形式、多渠道的农业保险
认真总结试点经验，研究制定支持政策，探索建立适合我国国情的农业保险发展模式，将农业保险作为支农方式的创新，纳入农业支持保护体系。发挥中央、地方、保险公司、龙头企业、农户等各方面的积极性，发挥农业部门在推动农业保险立法、引导农民投保、协调各方关系、促进农业保险发展等方面的作用，扩大农业保险覆盖面，有步骤地建立多形式经营、多渠道支持的农业保险体系。
明确政策性农业保险的业务范围，并给予政策支持，促进我国农业保险的发展。改变单一、事后财政补助的农业灾害救助模式，逐步建立政策性农业保险与财政补助相结合的农业风险防范与救助机制。探索中央和地方财政对农户投保给予补贴的方式、品种和比例，对保险公司经营的政策性农业保险适当给予经营管理费补贴，逐步建立农业保险发展的长效机制。完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。
探索发展相互制、合作制等多种形式的农业保险组织。鼓励龙头企业资助农户参加农业保险。支持保险公司开发保障适度、保费低廉、保单通俗的农业保险产品，建立适合农业保险的服务网络和销售渠道。支持农业保险公司开办特色农业和其他涉农保险业务，提高农业保险服务水平。
四、统筹发展城乡商业养老保险和健康保险，完善多层次社会保障体系
适应完善社会主义市场经济体制和建设社会主义新农村的新形势，大力发展商业养老保险和健康保险等人身保险业务，满足城乡人民群众的保险保障需求。
积极发展个人、团体养老等保险业务。鼓励和支持有条件的企业通过商业保险建立多层次的养老保障计划，提高员工保障水平。充分发挥保险机构在精算、投资、账户管理、养老金支付等方面的专业优势，积极参与企业年金业务，拓展补充养老保险服务领域。大力推动健康保险发展，支持相关保险机构投资医疗机构。努力发展适合农民的商业养老保险、健康保险和意外伤害保险。建立节育手术保险和农村计划生育家庭养老保险制度。积极探索保险机构参与新型农村合作医疗管理的有效方式，推动新型农村合作医疗的健康发展。
五、大力发展责任保险，健全安全生产保障和突发事件应急机制
充分发挥保险在防损减灾和灾害事故处置中的重要作用，将保险纳入灾害事故防范救助体系。不断提高保险机构风险管理能力，利用保险事前防范与事后补偿相统一的机制，充分发挥保险费率杠杆的激励约束作用，强化事前风险防范，减少灾害事故发生，促进安全生产和突发事件应急管理。
采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式，发展安全生产责任、建筑工程责任、产品责任、公众责任、执业责任、董事责任、环境污染责任等保险业务。在煤炭开采等行业推行强制责任保险试点，取得经验后逐步在高危行业、公众聚集场所、境内外旅游等方面推广。完善高危行业安全生产风险抵押金制度，探索通过专业保险公司进行规范管理和运作。进一步完善机动车交通事故责任强制保险制度。通过试点，建立统一的医疗责任保险。推动保险业参与“平安建设”。
六、推进自主创新，提升服务水平
健全以保险企业为主体、以市场需求为导向、引进与自主创新相结合的保险创新机制。发展航空航天、生物医药等高科技保险，为自主创新提供风险保障。稳步发展住房、汽车等消费信贷保证保险，促进消费增长。积极推进建筑工程、项目融资等领域的保险业务。支持发展出口信用保险，促进对外贸易和投资。努力开发满足不同层次、不同职业、不同地区人民群众需求的各类财产、人身保险产品，优化产品结构，拓宽服务领域。
运用现代信息技术，提高保险产品科技含量，发展网上保险等新的服务方式，全面提升服务水平。提高保险精算水平，科学厘定保险费率。大力推进条款通俗化和服务标准化。加强保险营销员教育培训，提升营销服务水平。发挥保险中介机构在承保理赔、风险管理和产品开发方面的积极作用，提供更加专业和便捷的保险服务。加快发展再保险，促进再保险市场和直接保险市场协调发展。统筹保险业区域发展，提高少数民族地区和欠发达地区保险服务水平。
鼓励发展商业养老保险、健康保险、责任保险等专业保险公司。支持具备条件的保险公司通过重组、并购等方式，发展成为具有国际竞争力的保险控股（集团）公司。稳步推进保险公司综合经营试点，探索保险业与银行业、证券业更广领域和更深层次的合作，提供多元化和综合性的金融保险服务。
七、提高保险资金运用水平，支持国民经济建设
深化保险资金运用体制改革，推进保险资金专业化、规范化、市场化运作，提高保险资金运用水平。建立有效的风险控制和预警机制，实行全面风险管理，确保资产安全。
保险资产管理公司要树立长期投资理念，按照安全性、流动性和收益性相统一的要求，切实管好保险资产。允许符合条件的保险资产管理公司逐步扩大资产管理范围。探索保险资金独立托管机制。
在风险可控的前提下，鼓励保险资金直接或间接投资资本市场，逐步提高投资比例，稳步扩大保险资金投资资产证券化产品的规模和品种，开展保险资金投资不动产和创业投资企业试点。支持保险资金参股商业银行。支持保险资金境外投资。根据国民经济发展的需求，不断拓宽保险资金运用的渠道和范围，充分发挥保险资金长期性和稳定性的优势，为国民经济建设提供资金支持。
八、深化体制改革、提高开放水平，增强可持续发展能力
进一步完善保险公司治理结构，规范股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。加强内控制度建设和风险管理，强化法人机构管控责任，完善和落实保险经营责任追究制。转换经营机制，建立科学的考评体系，探索规范的股权、期权等激励机制。实施人才兴业战略，深化人才体制改革，优化人才结构，建立一支高素质人才队伍。
统筹国内发展与对外开放，充分利用两个市场、两种资源，增强保险业在全面对外开放条件下的竞争能力和发展能力。认真履行加入世贸组织承诺，促进中外资保险公司优势互补、合作共赢、共同发展。支持具备条件的境内保险公司在境外设立营业机构，为“走出去”战略提供保险服务。广泛开展国际保险交流，积极参与制定国际保险规则。强化与境外特别是周边国家和地区保险监管机构的合作，加强跨境保险业务监管。
九、加强和改善监管，防范化解风险
坚持把防范风险作为保险业健康发展的生命线，不断完善以偿付能力、公司治理结构和市场行为监管为支柱的现代保险监管制度。加强偿付能力监管，建立动态偿付能力监管指标体系，健全精算制度，统一财务统计口径和绩效评估标准。参照国际惯例，研究制定符合保险业特点的财务会计制度，保证财务数据真实、及时、透明，提高偿付能力监管的科学性和约束力。深入推进保险公司治理结构监管，规范关联交易，加强信息披露，提高透明度。强化市场行为监管，改进现场、非现场检查，严厉查处保险经营中的违法违规行为，提高市场行为监管的针对性和有效性。
按照高标准、规范化的要求，严格保险市场准入，建立市场化退出机制。实施分类监管，扶优限劣。健全保险业资本补充机制。完善保险保障基金制度，逐步实现市场化、专业化运作。建立和完善保险监管信息系统，提高监管效率。
规范行业自保、互助合作保险等保险组织形式，整顿规范行业或企业自办保险行为，并统一纳入保险监管。研究并逐步实施对保险控股（集团）公司并表监管。健全保险业与其他金融行业之间的监管协调机制，防范金融风险跨行业传递，维护国家经济金融安全。
加快保险信用体系建设，培育保险诚信文化。加强从业人员诚信教育，强化失信惩戒机制，切实解决误导和理赔难等问题。加强保险行业自律组织建设。建立保险纠纷快速处理机制，切实保护被保险人合法权益。
十、进一步完善法规政策，营造良好发展环境
加快保险业改革发展，既要坚持发挥市场在资源配置中的基础性作用，又要加强政府宏观调控和政策引导，加大政策支持力度。根据不同险种的性质，按照区别对待的原则，探索对涉及国计民生的政策性保险业务给予适当的税收优惠，鼓励人民群众和企业积极参加保险。立足我国国情，结合税制改革，完善促进保险业发展的税收政策。不断完善保险营销员从业和权益保障的政策措施。建立国家财政支持的巨灾风险保险体系。修改完善保险法，加快推进农业保险法律法规建设，研究推动商业养老、健康保险和责任保险以及保险资产管理等方面的立法工作，健全保险法规规章体系。将保险教育纳入中小学课程，发挥新闻媒体的正面宣传和引导作用，普及保险知识，提高全民风险和保险意识。
各地区、各部门要充分认识加快保险业改革发展的重要意义，加强沟通协调和配合，努力做到学保险、懂保险、用保险，提高运用保险机制促进社会主义和谐社会建设的能力和水平。要将保险业纳入地方或行业的发展规划统筹考虑，认真落实各项法规政策，为保险业改革发展创造良好环境。要坚持依法行政，切实维护保险企业的经营自主权及其他合法权益。保监会要不断提高引领保险业发展和防范风险的能力和水平，认真履行职责，加强分类指导，推动政策落实。通过全社会的共同努力，实现保险业又快又好发展，促进社会主义和谐社会建设。
国务院
二○○六年六月十五日
关于外商投资股份公司有关问题的通知
对外贸易经济合作部
关于外商投资股份公司有关问题的通知
(2001.07.12)
外经贸资字〔2O01〕39号
各省、自治区、直辖市及计划单列市外经贸为委（厅）：
为了规范外商投资股份公司上市。现就有关问题通知如下；
一、设立外商投资股份公司或现有的外商投资有限责任公司申请转为外商投资股份公司、须符合《关于设立外商投资股份有限公司若干问题的暂行规定》的要求并按规定程序报外经贸部审批。
二、现有外商投资股份公司申请上市发行A股或B股，应获得外经贸部书面同意并应符合下列条件；
〔一）申请上市与上市后的外商投资股份公司应符合外商投资产业政策。
（二）申请上市的外商投资股份公司应为按规定和程序设立或改制的企业。
（三）上市后的外商投资股份公司的非上市外资股比例应不低于总股本的25%。
〔四）符合上市公司有关法规要求的其它条件。
三、上市前属于中外合资企业的B股公司，申请其非上市外资股上市流通，应按《关于境内上市外资股（B股）公司非上市外资股上市流通问题的通知》的要求，在获得外经贸部书面同意意见后，向中国证监会报送非上市外资股上市流通的申请方案。申请非上市外资股上市流通应符合下列条件：
（一）转发B股后，外商投资股份公司的非上市外资股占总股本的比例不得低于25％；
（二）拟上市流通的非上市外资股存续超过一年；
（三）非上市外资股转为流通股后，其承接人能够履行公司章程规定的原非上市外资股持有人的义务、责任；
（四）符合上市公司有关法规要求的其它条件。
外商投资性公司持有的非上市外资股暂不得转为流通股。
以上。请遵照执行。
特此通知
对外贸易经济合作部办公厅
二00一年五月十七日
行政诉讼中的抽象与具体行政行为区分标准探微
刘 辉 刘涛
《中华人民共和国行政诉讼法》明确规定人民法院受理公民、法人和其他组织对具体行政行为不服提起的诉讼，而对于“行政法规、规章或行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”等抽象行政行为，人民法院不予受理。由此可见，我国行政诉讼的客体是具体行政行为，而非抽象行政行为，因此，对抽象行政行为与具体行政行为的区分对行政诉讼的实践有重大意义，它不仅关系到法院对行政机关的监督范围与幅度，也涉及到对行政管理相对人合法权益的保护力度。鉴于当前行政法学界对其区分标准的不确定性、多元性、分歧性、模糊性和不彻底性，我们有加以探讨的必要。
一、抽象与具体行政行为的定义探讨
定义是对于一种事物的本质特征或一个概念的内涵和外延的确切而简洁的说明。由于其突出了事物的本质，因而是区分事物的基础和关键所在。因此，我们应当首先明确抽象与具体行政行为的概念和定义。
理论界普遍认为，抽象行政行为就是行政主体针对不特定的人（包括公民法人和其他组织。下同）和事作出的具有普遍约束力的行为；具体行政行为是指行政主体针对特定的人和事作出的具有特定约束力的行为。笔者认为，以人和事作为行政行为针对的对象来定义抽象与具体行政行为，是不科学的。
首先，如果以人和事作为行政行为的对象，并以特定与否加以限定，则会排列组合成如下情况：
①特定人和特定事；
②特定人和不特定事；
③不特定人和特定事；
④不特定人和不特定事。
而在上述概念中，抽象行政行为仅针对第④种情况，具体行政行为仅针对第①种情况，对对于②和③两种情况，上述概念未作反映，可见上述概念的界定是不周全、不科学、有漏洞的。
其次，事项的特定与否不能区分抽象与具体行政行为。单独地以事项特定与否而忽略了人的特定与否来判断抽象与具体行政行为是徒劳无益的。即使事项特定，如果主体不特定，我们很难相信该行为是具体的；而如果事项不特定而主体是特定的，笔者倾向于该行为是具体的。
再次，法理学告诉我们，只有人才能作为法律关系主体，享有权利并承担义务，而物和事只能作为主体权利、义务所指向的对象——客体而存在。行政行为作为引起行政主体和相对人之间法律关系的行为事实，是行政主体针对相对人作出的，只有相对人才能承受该行为所包含的权利与义务内容，而事项只是联系行政主体和相对人的媒介，是行政主体和相对人权利、义务所指向的对象，我们不应把它与“人”等量齐观。
综上所述，理论界普遍认同的概念是有缺陷而又不科学的。笔者认为，抽象行政行为是行政主体针对不特定的人作出的具有普遍约束力的行为；具体行政行为是行政主体针对特定的人作出的具有特定约束力的行为。可见，抽象与具体行政行为区分的标准在于行政行为针对的主体——人——是否特定。
二、理论界对抽象与具体行政行为区分标准的见解及对其评价
关于抽象与具体行政行为的区分标准，理论界可谓是千姿百态，莫衷一是。综观理论界，对抽象与具体行政行为的划分标准的见解大致如下：
1、行为对象标准说。该说认为，抽象和具体行政行为区分的根本标准在于行政行为所针对的对象是否特定。如果行政行为是针对特定对象作出的，则该行政行为就是具体行政行为；如果是针对不特定的对象而作出的，则是抽象行政行为。以行政行为对象是否特定来划分抽象与具体行政行为是理论界的主流和通说，新近实施的《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释中也是按此说来进行司法解释的。但是该说在无一例外地认为行为对象是否特定是区分抽象与具体行政行为关键的同时，却并未从本质上区分何为特定与不特定，而是间接地通过行政行为的表现形式及其实施结果来对抽象与具体行政行为进行了区分：
⑴抽象行政行为一般都能反复适用，长期有效；而具体行政行为通常只是一次性适用，一次性有效。这是从行政行为实施后的结果来加以判断的。
⑵抽象行政行为对其制定之后发生的事项有约束力；具体行政行为则通常对其作出之前的事项具有约束力。
⑶抽象行政行为要按规定的行政立法程序进行；具体行政行为则按行政执法程序进行。
⑷抽象行政行为在表现方式和载体上以规范性文件方式出现，往往有章、节、条、款等形式；而具体行政行为往往是以“决定”、“通知”、“认定”、“裁决”等形式表现出来。
笔者认为，对于事物的区分，不能仅停留在事物的表面特征上，而应当在分析其表面特征的基础上，挖掘其本质，通过感性上升到理性，这样才能抓住事物之所以是此事物而非彼事物的本质，才能彻底地区分此彼事物，而仅仅靠不确定的、易迷惑人的、表面化的特征来区分事物是不科学、不可行的。尽管形式再现内容，现象反映本质，但同一形式可以表现不同内容，同一内容可由不同形式表现，本质也可由真象和假象表现。可见，如果我们仅以行政行为的表现特征来区分抽象与具体行政行为，这就不可避免地带有缺陷并易出现偏差：
（1）抽象行政行为不一定都是能够反复适用的。举例来说，某地方政府制定了“某某年的发展计划”，那么该计划只能在该年有效，而不能适用于下一年。或许有人会说，反复适用不仅是指时间上的反复适用，而且还包括空间上和对象上的反复适用，如某某年计划虽然对下一年无法适用，但在该年内对其管辖范围内的任何公民、法人或其他组织都可反复适用。这是无可厚非的，但由于这一标准是从行政行为的实施结果角度假设而言的，我们可以再作最极端的结果假设，假如该计划规定对该地方的所有超标准污染企业给予关闭，而该地区的超标污染企业只有一家时，那么该计划就此项规定就中能适用一次了。
（2）抽象行政行为不一定针对未来，具体行政行为不一定面对过去。我们知道法不溯及既往是一项十分重要的原则，因为法律不可能要求人们今天做明天的事，否则就会破坏法的稳定性与可预期性，进而破坏法律秩序。然而法律能够溯及既往是一项例外，如果法溯及既往对社会、公民更有利时，我们应当溯及既往。同理，抽象行政行为作为类似于“法律”的规范性文件，不溯及既往，面向未来是其原则，但是我们应当看到它有溯及既往的可能性与例外。同时，我们知道，具体行政行为可以附条件、附期限加以适用，当条件成就（或消除）时或期限到来时，它才发生效力。可见，具体行政行为也可能是面向未来的。
（3）对于按立法程序作出的决定认定为抽象行政行为是不科学的。依程序行政是依法行政的一项重要内容，但是我们应当看到行政主体不按程序行政的现实性与可能性，抽象行政行为完全有可能按普遍程序作出，尽管其违法，我们也不能据此就否定抽象行政行为的本质。
（4）对于抽象行政行为以规范文件出现的观点更是不切实际的。因为在现实中，有的行政机关为了逃避司法审查，往往把具体行政行为表述为条、款、项，其徒具抽象行政行为之形而不具抽象行政行为之实。而有些抽象行政行为虽不具备条、款、项，但却是不折不扣的抽象行政行为。
2、职权性质标准说。此说认为，任何行政行为都是来源于一定的法律赋予的行政职权，如果法律、法规授予行政机关制订规范性文件的职权，那么，行政机关据此法律授权所制定的规范性文件就是抽象行政行为；而无法律授权所制定的规范性文件，行政机关的行为就不能称之为抽象行政行为，应属于具体行政行为了。“立法必须基于立法权，它有必须明确的授权，如果没有立法权，就不可能是抽象行政行为。因此，职权应当作为判断抽象行政行为与具体行政行为的首要标准。”
这种观点看到了行政权的重要性，并看到了行政行为是以行政权为基础的，这无疑较形式上区分标准有了更深层次的思考，但这种划分存在如下缺陷：
（1）缩小了抽象行政行为的范围。我们知道，抽象行政行为可划分为行政立法行为和非行政立法行为，即制定有普遍约束力的决定、命令等的行为。而该观点只看到抽象行政行为是基于立法权作出的，而忽略了行政机关基于组织法规定的职权而作出的不具有立法性质的，有普遍约束力的决定、命令。
（2）该观点只看到了依法行政的应然状态，理想地认为行政机关依据法律明确规定的立法权所为的行为是抽象行政行为，而没有看到行政机关超越职权制定的没有法律依据的规范性文件是大量存在的。我们不能因为其无法律依据而否定其抽象行政行为之本质。
3、行为方式与内容划分标准说。此说认为，抽象行政行为是指行政主体以某一类管理对象的普遍特征为标准而进行的制定法律规范文件的行为，是行政主体为了实施对某一类管理对象的规范性管理，依据该类对象的普遍生、共同性的本质特征，以理性方式作出的具有普遍约束力的观念形态的行政行为；而具体行政行为则是指行政主体针对个别的人和事所为的具体管理，依据该对象的特征、性质和状况，以硬性事实的方式作出的具体行政处理行为，所以，抽象行政行为是以理性方式表现出来的，具体行政行为则是以感性方式作出的，这是行为方式的差别；而在内容上，抽象行政行为反映的是某一类事物的普遍性、一般性，具体行政行为反映的是个别事物的特殊性、个体性。
这种观点在根本上是以哲学理论为基础的，尽管它对抽象与具体行政行为的差异讲得深刻、生动，但它在实践中是很难判断和操作的。理论来源于实践并指导、应用于实践，理论只有在应用中方能显示其价值，而如果理论无法应用于实践，这无异于无源之水、无本之木，是没有多大意义的。
4、主体身份特征说。该说认为，行为对象主体固有的身份特征才是主体特定化、个别化的根本所在。此主体之所以区别于彼主体，完全是由于此主体自身固有的属性、特征。人们能够把张三、李四区分开来是因为张三有不同于李四的个别特征。而人们的某项行为能够区分张三、李四的时候，该项行为就是把张三的个别特征作为行为适用的标准，这才是认识特定的基础。这种行为与适用对象固有个别特征的联系，使该行为成了所谓的具体行政行为；而行政行为与所适用的对象之间，没有这种与个别特征的联系而只有类别特征联系的时候，该行政行为的适用对象就是具有或符合类别特征的一类或全部主体，构成抽象行政行为。
该观点以行为对象主体的个别特征和类别特征来区分具体与抽象行政行为仍然是难以划分的，在实践中会遇到难以自圆其说之处。如某市政府发布了一个拆迁决定，要求在本市某一街区内的居民于某日迁出该区域。如果按主体身份特征说来分析，该街区内的所有人是具有类属特征的，他们都属同一类属的人，而不是专门针对张三、李四的，那么该决定是抽象行政行为，显然是难以令人信服的。
5、能否直接适用标准说。即“看行政行为能否有直接进入执行过程，一个具体行政行力具有直接的执行力，而一个抽象行政行为不能作为直接的执行根据，必须有一个具体行政行为作为中介，才能进入执行过程”，也就是说，“抽象行政行为对其对象（可以是特定对象，也可能是不特定对象，这并非为抽象行政与具体行政行为的区别标志）的权利义务仅是在法律条文上设置一般的模式，只是一种可能性但尚未发生实际的后果；而具体行政行为对相对人权利义务的影响是实际存在的，是已造成现实后果的”。
笔者认为，该观点避开抽象与具体行政行为的根本特点不谈，而另辟蹊径，试图达到“柳暗花明又一村”的效果，看似效果容易区分，实则难以区分。
（1）“把抽象行政行为看作是为法律关系产生、变更、消灭提供前提与可能的说法是有问题的，例如交通法规、规章中规定的交通规则，是每个行人行走、车辆行驶过程中必须现实遵守的，是有法律约束力的，而不是什么可能与前提，至于违反交通规则引起的处罚关系，是另一个法律关系问题，而不是前一个法律关系的实现，所以说，抽象行政行为与具体行政行为一样要产生现实的、直接的法律约束力。比如某市政府规定每个干部每月交几元钱作为什么基金的时候，则在创设某种关系，但同时也直接对每一位主体产生法律上的现实效力，直接扣除行为是它的执行行为，正是实现前述法律效力行为的体现，我们不能把执行甚至强制执行行为看作是直接的、现实的效力”。
（2）即使抽象行政行为不能直接适用，不直接产生效力，而具体行政行为能直接适用，能直接产生效力的假设是成立的，但由于能否直接适用标准，避开了抽象与具体行政行为的本质特点而偷换言他，我们对据此标准而得以区分的结果之纯正性是持怀疑态度的，正如为了区分男人与女人不是依据性别而是凭借诸如头发、衣着等标准一样，这是不能从根本上区别抽象与具体行政行为的。
三、笔者的观点：权力、区域标准说
抽象行政行为是针对不特定的对象（人）作出的行为，具体行政行为是针对特定的对象（人）作出的行政行为，可见区分抽象与具体行政行为的关键所在是行为对象的特定与否。
我们知道，特定不特定是相对而言，相比较而存在的，任何事物在一定条件下既可表现为特定，又会表现为不特定，关键是要看其选择的参照范围和标准。我们认为，特定是整体中的局部、部分，它相对于整体而言，是特定的、具体的；不特定是就整体、全部而言的，正因为是整体、全部而非部分、局部，所以才显得不特定。比如就某市辖区来说，此区的居民相对于整个某市来说是局部的、部分的、特定的、具体的；而相对于某区来说，这些居民却代表着整体、全部，是不特定的、抽象的。可见，我们在探讨区分特定与不特定时应当选择一个固定不变的参照系，来衡量、判断处于不断变化中的行为对象的特定与否。需要说明的是，我们所讲的行为对象的特定与否并非与对象数量多少成正比，它不是指主体对象的数量多少，也不是用主体对象能否可计量来衡量的，“因为主体的数量只反映行为与主体联系以后的客观结果，并不代表该行为与主体的联系形式，任何行为针对适用的对象都是可计算的，数量多少只是通常情况下的表象，不代表也不能代表抽象行为与具体行政行为的本质特征，就具体到某一行政行为而言，具体行政对象实际上比抽象行政行为的对象还要多，这是完全可能的。”
从本质说，行政行为是行政主体行使行政职权的结果，可以说行政职权是行政行为的基础和本源，行政职权是行政主体行政管理的资格和权能，它“一般涉及五个方面的内容：职权名目、职权系属、职权方式、职权界限、职权对象……职权对象是行政权力所向的对象，即权力指向谁的问题”。据此，我们可将行政行为针对的对象特定与否转化为行政对象特定与否。而我们要判断权力对象特定与否只能在权力作用的范围（即行政权限）内判断。行政权限可分为地域权限、时间权限、事务权限、层级权限。我认为，真正对权力对象特定与否有意义的是地域权限，即行政职权适用、作用的行政区域。因为首先，行政区域（即行政区划）是国家为了便于管理而将其领土划分为若干个不同层次的区域，并设立相应国家机关对其进行管理。一定的行政区域都有一定行政机关与之相对应，并且行政机关的权力范围大小是与地域大小相适用的，据此，我们可以行政权作用地域的大小及整体与局部关系来衡量行政权作用对象的特定与否。其次，地域标准是一个标固定准，我们以相对静止、固定不变的地域为标准来判断生活工作于其上的行为对象的特定与不特定也是容易做到的。
综上所述，笔者认为抽象行政行为是行政主体针对其全部管辖地域内的对象作出具有普遍约束力的行为；具体行政行为是行政主体针对其部分管辖地域内的对象作出的有特定约束力的行为。例如某市政府决定全市的的企业都要交纳一万元，对于这一决定，由于市政府针对其管辖范围内的所有企业作出，是整体的、全部的、不特定的对象，从而是抽象行政行为。而如果某市政府决定某市辖区所有企业都要交纳一万元的话，由于该区只是某市的一个区，因而某市政府的决定只针对其管辖区域的部分、局部的企业而言，因而对象是特定的，从而这是具体行政行为。
总之，行政行为之作出最终是基于行政权行使的，把握住了行政权标准，就把握了区分抽象与具体行政行为的实质。一般的行政决定、命令都明确地规定了权力作用的范围，所以我们是易于判断该行为抽象还是具体的；而有一些规定基于“立法”技术的考虑，并未明确指出其作用的范围，这就需要我们用理性来判断。例如某市政府规定某某路两旁严禁摆摊设点。对于这一规定而言，其并未指出该规定适用的范围，并且还表述出了一个易于迷惑人的特定、具体地点——某某路，但我们可以挖掘出其隐含的作用范围，即某市内所有人都不能在该路两旁设点。可见，这一决定是针对某市这个地域范围内所有人的，可见这是一个抽象行政行为。
