西宁市南北两山绿化条例

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广东省中山市人民政府


中山市城市规划管理规定

中府〔2007〕58号


第一章　总　则
第一条　为科学地制定和严格实施城市规划，协调城市空间布局，综合部署各项建设，促进经济、社会和环境协调发展，根据《中华人民共和国城市规划法》、《广东省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》、《广东省城市控制性详细规划管理条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条　本市制定和实施城市规划，进行各项建设，必须遵守本规定。
本市行政区域（含陆域与水域）现状面积均为本市城市规划区。本规定所称中心城区规划区，是指中山市城市总体规划中确定的范围。
第三条　依法制定的城市规划，未经法定程序，任何单位和个人不得擅自更改或者废止。确需修改的，须报请原审批机关批准。
第四条　本市城市规划的制定、实施、监督管理，必须按规定公开。行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。
第五条　本市城市规划工作经费纳入政府公共财政预算，以保障城市规划编制和城市规划管理工作的正常开展。

第二章　城市规划管理机构与职责
第六条　本市实行城市规划委员会审议制度，中山市城市规划委员会（以下简称规划委员会）是中山市人民政府进行城市规划决策的议事机构。
规划委员会委员由市人民政府及其相关职能部门代表、专家和公众代表组成。其中专家和公众代表人数应当超过全体委员的半数以上。主任委员和副主任委员由市人民政府从委员中指定。
规划委员会下设办公室（设在市城市规划行政主管部门），负责规划委员会的日常工作。
第七条　中山市规划局是本市城市规划的行政主管部门，负责全市城市规划制定与实施管理工作。
中山市规划局火炬开发区分局是市城市规划行政主管部门的派出机构，负责辖区内的规划管理工作。
各镇规划管理机构在市城市规划行政主管部门的指导下，依照规定的权限负责辖区内的规划管理工作。
第八条　中山市城市管理行政执法局(以下简称城管执法主管部门)在中山市辖区范围内行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。
第九条　本市有关行政职能部门和各镇人民政府（区办事处）应当按照各自的职责实施本规定。



第三章　城市规划的制定
第一节　城市规划的编制
第十条　组织编制城市规划按下列规定办理：
（一）中山市城市总体规划和中心城区总体规划，由市人民政府组织编制，并由市城市规划行政主管部门承担具体工作。
（二）市域近期建设规划、专项规划、组团发展规划，中心城区近期建设规划、专项规划、分区规划、控制性详细规划，以及其它与城市空间布局相关的战略发展规划，由市城市规划行政主管部门组织编制。其中，市域、中心城区专项规划，也可由市城市规划行政主管部门会同其它专业部门联合组织编制。
（三）各镇总体规划、专项规划、近期建设规划、控制性详细规划，由镇人民政府组织编制。
（四）重点建设地区的控制性详细规划，由市城市规划行政主管部门和所在镇人民政府共同组织编制。
第十一条　市级城市规划由城市规划行政主管部门统一计划编制、统一组织编制、统一跟踪管理。
根据国民经济、社会发展计划和社会发展的需要，每年第四季度市城市规划行政主管部门应当会同有关部门制订下一年度统一的市级城市规划编制计划，报市人民政府审定。
列入市级城市规划编制计划的项目，所需编制经费应纳入市财政年度预算。
第十二条　各镇规划管理机构应制订镇级城市规划编制计划，并报市城市规划行政主管部门审定。列入镇级城市规划编制计划的项目，所需编制经费应纳入镇财政年度预算。
第十三条　编制城市规划必须遵循国家有关法律、法规和技术规范，采取先进的方式和技术手段，提高城市规划水平。　
第十四条　编制城市规划，一般应按照城市总体规划、详细规划（含控制性详细规划和修建性详细规划）两阶段进行。下一阶段应当以上一阶段城市规划为依据，并与本层次的土地利用总体规划相衔接。现状人口20万以上的城镇及区域也可以在总体规划的基础上编制分区规划。
第十五条　城市规划编制组织单位应当根据城市规划的编制计划，应通过公开招投标等方式，择优选定具备相应资质的城市规划编制单位承担编制工作。
第十六条　本市的有关部门和单位有义务提供编制城市规划所需的资料，参与并配合城市规划的编制。

第二节　城市规划的审批
第十七条　城市规划的审批按下列权限进行：　
（一）中山市总体规划和中心城区总体规划，由市人民政府提请市人民代表大会或其常务委员会审查同意后，报省人民政府审批；
（二）市域近期建设规划、专项规划、组团发展规划，中心城区近期建设规划、专项规划、分区规划、控制性详细规划，重点建设地区的控制性详细规划，由市城市规划行政主管部门报请市人民政府审批；
（三）各镇总体规划，经市规划行政主管部门审查，镇人民代表大会同意后，由镇人民政府报请市人民政府审批；
（四）各镇专项规划、近期建设规划，经市城市规划行政主管部门审查后，由镇人民政府报请市人民政府审批；
（五）中心镇控制性详细规划，经市规划行政主管部门审查后，由镇人民政府报请市人民政府审批。其它镇的控制性详细规划，由镇人民政府提交市城市规划行政主管部门审批。
列入规划委员会审议范围的城市规划编制项目，在报请审批机关审批前，须经规划委员会审议。
第十八条　经市城市规划行政主管部门审查合格的城市规划草案，编制组织单位应当公开展示，征询公众意见。但按规定应予保密的除外。
城市规划草案公开展示的时间不少于20个工作日。其中，控制性详细规划草案展示的时间、地点及公众提交意见的期限、方式应当在当地主要新闻媒体或者政府信息网站上公布，同时在规划地块的主要街道或者其他公共场所设置公示栏公示。
第十九条　城市规划编制组织单位应当收集、整理和研究公众的意见。公众对规划草案提出重大异议的，应当通过召开座谈会、论证会、听证会等方式进行充分论证，提出修改意见，并由规划编制组织单位修改、完善规划草案。
第二十条　城市规划报批时，应当提交城市规划草案及市城市规划行政主管部门的审查意见，并附公众意见及采纳情况。列入规划委员会审议范围的城市规划编制项目，须附具规划委员会的审议意见。
第二十一条　各项专项规划须经市城市规划行政主管部门综合平衡，经批准后纳入城市总体规划。
第二十二条　经批准的城市规划，城市规划编制组织单位应当自批准之日起30日内在本地主要媒体上予以公布。但按规定应予保密的除外。
第二十三条　市城市规划行政主管部门应当建立城市规划档案。城市现状调研资料、有关部门意见、历次审查会议纪要、公众意见及论证意见、规划委员会审议意见和批准机关的批准文件、规划成果等必须存档，并及时向城建档案管理机构移交。
公民、法人和其他组织可以查阅前款档案。但按规定应予保密的除外。

第四章　建设用地规划管理
第一节　一般规定
第二十四条　建设用地的征用和界限的划分须符合下列要求：
（一）新建24米宽以上（含24米）城市道路用地由政府征收或征用；
（二）紧邻24米宽以下（不含24米）道路的建设用地，应将相应的现状或规划道路用地（按路中计）纳入建设用地一并征收或征用；
（三）因放射、通信、卫生、消防等特殊要求需设置防护隔离带时，其防护用地应纳入建设用地一并征收或征用；
（四）已取得土地使用权的建设用地，如使用权转让、变更使用功能，在办理用地手续时，须重新按建筑半间距、道路中线等规划要求和实际用地情况划分用地界限，用地面积有差异的须补征或调整。
第二十五条　全市范围内，建设单位或个人开发建设用地时须按规划要求提供一定比例的用地面积和建筑面积，用于配套城市公共设施和市政公用设施建设，不足部分应作价补偿。

第二节　建设项目选址意见书
第二十六条　在城市规划区内的建设项目，必须按规定进行选址。选址意见书由建设单位或个人向城市规划行政主管部门提出选址申请，由城市规划行政主管部门按权限分级核发。
第二十七条　办理《建设项目选址意见书》的一般程序：
（一）建设单位应填报《建设项目选址申请表》，并附送建设项目建议书和有关批准文件、图纸等资料向城市规划行政主管部门提出申请。其中，大型厂矿、大型公共服务与市政建设项目，须提交总平面规划设计方案；
（二）城市规划行政主管部门根据城市规划要求和建设项目的性质、规模和范围初步选定建设项目的具体用地位置和界限。必要时，可征求有关部门的意见；
（三）城市规划行政主管部门提出规划建设用地指标和要求，核发《建设项目选址意见书》。

第三节　建设用地规划许可
第二十八条　城市规划区范围内的土地使用权出让、划拨以及建设用地的规划许可应当以控制性详细规划为依据。土地使用性质、使用强度以及其他规划条件，应当以控制性详细规划为依据，并作为土地使用权出让合同或土地使用权划拨批准文件的组成部分。
没有编制控制性详细规划的地块，除因国家、省或市政府重点建设需要使用的情形外，城市规划行政主管部门不得办理建设用地的规划许可手续，土地行政主管部门不得办理土地使用权出让、划拨手续。
第二十九条　在城市规划区进行建设需要申请用地的，建设单位或个人必须向城市规划行政主管部门提出申请，办理《建设用地规划许可证》。
第三十条　城市规划行政主管部门办理《建设用地规划许可证》的一般程序：
（一）根据申请者用地性质、面积和范围，实地勘查，初步选定项目用地的具体位置和界限；
（二）征求有关业务主管部门对用地位置和界限的具体意见；
（三）向申请者提出规划设计条件；
（四）审核申请者提供的规划设计总图或用地范围图；
（五）按城市规划测绘图纸核定建设项目的用地位置和界限，核发《建设用地规划许可证》。
《建设用地规划许可证》包括标有规划用地具体界限的附图和明确具体规划要求的附件。附图和附件是《建设用地规划许可证》的配套文件，具有同等的法律效力。
第三十一条　建设单位或个人在取得《建设用地规划许可证》后，必须在1年以内申请用地。逾期不申请用地的，其持有的《建设用地规划许可证》自行失效。
第三十二条　需要改变《建设用地规划许可证》核定的土地使用性质（用途或功能）、位置、界址等内容，必须先向城市规划行政主管部门提出申请。经依法批准更改后，方可向土地行政主管部门申请变更建设用地批准文件。www.law110.com
建设用地批准文件载明的界址、面积等内容，必须与《建设用地规划许可证》载明的内容相一致。
第三十三条　土地使用权的出让，城市规划行政主管部门应根据经批准的控制性详细规划，提供出让地块的规划设计条件，由土地行政主管部门将以上内容列入出让合同。
土地使用权以协议方式出让的，由城市规划行政主管部门核发《建设用地规划许可证》后，再由土地行政主管部门代表市政府出让土地。
土地使用权以公开交易方式出让的，城市规划行政主管部门根据有效的土地使用出让合同和申请等资料，向受让方核发《建设用地规划许可证》。
第三十四条　国有土地使用权符合法定转让条件进行转让的，受让方应当执行原出让合同规定的规划设计条件。
国有土地使用权受让方在开发和经营过程中，未经城市规划行政主管部门和土地行政主管部门同意，不得变更出让合同中的各项规划设计条件。　

第五章　建设工程规划管理
第一节　一般规定
第三十五条　在城市规划区范围内新建、扩建、改建建（构）筑物及市政等各项建设工程的，必须向城市规划行政主管部门提出申请，办理规划报建手续，取得城市规划行政主管部门核发的《建设工程规划许可证》。
《建设工程规划许可证》的附图和附件是该证的配套文件，具有同等的法律效力。
第三十六条　办理《建设工程规划许可证》的一般程序：　
（一）建设单位或个人根据三线图与规划设计条件，委托符合资质的设计单位设计；
（二）建设单位或个人应将规划设计方案送城市规划行政主管部门审查，审查合格后，方可进行施工图设计；
（三）建设单位或个人持土地权属证书、《建设用地规划许可证》（含规划三线图及规划设计条件）、审定的规划设计方案、施工图纸等资料向市城市规划行政主管部门提出建设申请，由城市规划行政主管部门核发《建设工程规划许可证》。
第三十七条　未经城市规划行政主管部门批准，建设单位或个人不得擅自变更《建设工程规划许可证》核定的内容。
第三十八条　取得《建设工程规划许可证》后一年尚未开工的，必须办理延期手续，延长期不得超过6个月。未办理延期手续或办理延期手续逾期仍未开工的，《建设工程规划许可证》自行失效。

第二节　建筑工程规划管理
第三十九条　建设单位或个人必须按照《建设工程规划许可证》及其附图、附件和核定的平面座标、高程要求进行建设，全面完成建设用地范围内的各项建设（包括公共配套设施和环境建设）。
统一规划、分期实施的建设工程项目，建设单位或个人可分期领取建设工程规划许可证。但必须按照前款规定，按期全面完成建设用地范围内的各项建设。
第四十条　全市范围内，以协议方式出让的土地，经城市规划行政主管部门批准，建设项目的拟建建筑面积超出土地出让合同约定容积率允许开发的建筑面积时，超出部分应按规定补交土地差价。但以公开交易方式取得土地使用权的，原则上不允许超出约定的容积率。
第四十一条　建筑物使用功能必须与用地使用功能相符。需要变更建筑物使用功能的，须先申请变更用地使用功能。
第四十二条　建设工程的设计单位，应当严格按照城市规划、规划设计条件和有关设计规范进行设计，并对所提供的设计图纸和规划指标的准确性负责。

第三节　市政工程规划管理
第四十三条　申请办理市政工程《建设工程规划许可证》之前，建设单位或个人应取得土地使用权，或取得权属人的同意，并协调好与现状管线及其设施的关系。
第四十四条　市政工程必须与其他各项建设工程相配合，并应按先地下后地上的原则，协调施工。
第四十五条　沿街建筑物的道路红线与建筑红线之间为人流集散、沿街绿化及铺设市政管线的用地，地上不得修建任何建（构）筑物，地下修建建（构）筑物不得影响市政管线设施。
第四十六条　大型公共项目、大型民用建筑、其它重大建设工程项目，以及增加土地开发强度的建设工程选址前，建设单位应委托有资质的单位编写交通影响分析评价报告，并由城市规划行政主管部门组织审查。审查合格的交通影响分析评价报告，为该项目立项、规划和设计的依据。
在城市干道上严格控制开设机动车出入口。机动车出入口应严格按照交通规划和有关规定设置在城市规划行政主管部门核定的位置。
第四十七条　在城市道路内铺设的管线工程，应与道路工程同步建设。新建、扩建或改建道路前，建设单位应告知相关单位埋设管线设施。管线单位应及时向城市规划行政主管部门申办管线设施的规划报建等相关手续。
新建、扩建、改建城市道路交付使用5年内，大修的城市道路竣工后3年内不得挖掘。因特殊情况确需挖掘的，由城市规划行政主管部门核发市政设施《建设工程规划许可证》，并报建设行政主管部门批准。
第四十八条　在全市范围内新建、改建和扩建公用信息管线，必须按照“统一规划、统一建设、统一管理”的原则，逐步实行集约化建设与管理。
第四十九条　中心城区规划区、重点建设地区和沿城市道路建设的新建各类管线工程，应埋在地下。现状架空高压电力线（含路灯线）、电信管线等，应逐步改在地下埋设。
第五十条　城市给水工程应符合优质、节约的原则。
城市排水原则上新区采用污水、雨水分流制，旧城区逐步改造成雨、污分流制。城市排水渠原则上不得进行覆盖，确须申请覆盖的，须进行可行性研究。

第六章　建设工程规划验线、验收管理
第一节　建设工程的放线、验线管理
第五十一条　取得《建设工程规划许可证》的建设单位和个人，应委托城市规划行政主管部门认可的勘测单位到施工现场放线，并经城市规划行政主管部门验线合格、发给《建设工程验线批复书》后，方可施工。
第五十二条　建设工程用地范围内的原有建（构）筑物，必须在建设工程放线、验线前全部拆除。但经城市规划行政主管部门批准临时保留的除外。

第二节　建设工程的验收管理
第五十三条　城市规划区内建设项目工程竣工后，建设单位或个人应备齐《建设工程规划许可证》及其附图和附件、放线资料、验线资料、竣工测量图等资料向城市规划行政主管部门申请规划验收。经验收合格的，由城市规划行政主管部门发给规划验收合格证书。
第五十四条　申请建设工程规划验收前，建设单位或个人应当委托城市规划行政主管部门认可的、具有相应资质的勘测单位进行规划验收竣工测量，由其出具该验收工程的现状测量图。竣工测量图须与现场一致，并由勘测单位签字、盖章。
规划验收测量一般应当在建设工程完全竣工后进行，但隐蔽性管线工程应当在覆土之前进行。
第五十五条　建设单位可申请分期验收建设工程，其配套工程应当按照规划设计总图同步完成。配套工程未完成的，不得验收。
第五十六条　申请规划验收的建筑工程，应满足下列要求：
（一）符合建设工程规划许可证及附图、附件的审批要求；
（二）已完成土建工程、外墙装修；
（三）各类配套公建（包括附属用房）、配套的管线工程、绿化工程、道路（含与外部市政道路连接的道路）已建设完毕；
（四）建设用地范围内的临时施工用房、围墙、旧建筑和其它按规划要求应当拆除的建（构）筑物等已全部拆除，施工场地已清理完毕。损坏的市政设施已修复完毕；
（五）如有违法建设，应已接受处理并执行完毕。
第五十七条　申请规划验收的市政管线设施，应按报建审批的平面位置、埋深、标高和规格铺设完毕。天下房地产法律服务网编辑
第五十八条　全市范围内，建设单位或个人按规定提供的城市公共设施和市政公用设施项目，由政府有关部门接管，产权归政府所有。
第五十九条　建设工程竣工验收合格6个月内，建设单位或个人应向城建档案管理机构移交一套符合要求的建设工程档案。

第七章　城市规划实施的监督检查
第六十条　城市规划行政主管部门、城管执法主管部门依法对本市的城市规划实施情况进行监督检查，依法制止和处理违反规划建设的行为。
镇人民政府（区办事处）应当协助城市规划行政主管部门、城管执法主管部门查处辖区内违反规划建设的行为。
第六十一条　城市规划行政主管部门和城管执法主管部门对下列事项实施监督检查：
（一）建设用地和建设工程是否经过规划许可；
（二）建设用地规划许可证的合法性及其执行情况；
（三）建设工程规划许可证的合法性及其执行情况；
（四）建设工程的放线、验线的执行情况；
（五）建设工程竣工规划验收；
（六）建筑工程工程规划使用功能和建筑面貌；
（七）应当监督检查的其他事项。
第六十二条　城市规划行政主管部门和城管执法主管部门的执法人员进行监督检查时，应当主动出示本人执法证件，并有权采取下列措施：
(一)要求被监督检查的单位或者个人提供与监督检查事项相关的文件、资料，进行查阅或者予以复制；
(二)要求被监督检查的单位或者个人就监督检查事项涉及的问题做出解释或者说明；
(三)责令被监督检查的单位或者个人停止违反城市规划的行为。
第六十三条　被监督检查的单位或者个人应当配合监督检查人员对城市规划实施情况的监督检查，如实提供必要的文件、资料，如实回答监督检查人员提出的有关问题。被监督检查的单位或者个人不得妨碍或者阻挠依法进行的监督检查活动。
第六十四条　任何单位和个人都有遵守城市规划、服从城市规划管理的义务，并有权对本市城市规划提出意见，监督城市规划的实施，对违反城市规划的行为进行检举和控告。

第八章　法律责任
第六十五条　凡有下列情况之一的，属违反城市规划管理的建设：　
（一）擅自变更《建设用地规划许可证》核定的用地位置、界限或使用性质进行建设的；
（二）未取得《建设工程规划许可证》，在建设用地范围内进行新建、扩建、改建的；擅自变更《建设工程规划许可证》核定内容进行建设的；使用逾期失效的《建设工程规划许可证》进行建设的；未经城市规划行政主管部门批准，擅自设置户外广告牌、宣传栏（牌）等构筑物的；
（三）领取了《建设工程规划许可证》，但未经城市规划行政主管部门验线擅自施工的；
（四）越权审批和其他违法审批建设的；
（五）其他违反法律、法规或城市规划进行建设的。
第六十六条　违反城市规划管理的建（构）筑物，城市规划行政主管部门及有关部门不得办理规划验收或综合验收；房屋管理部门不得办理该建（构）筑物的确权或变更登记手续；供电、供水部门不得受理其报装水电申请；用作经营的违法建筑物，工商行政管理部门不受理其营业登记申请。
第六十七条　对在建的违反城市规划管理的建设，一经发现，由城管执法主管部门发出《责令停止违法行为通知书》；建设单位、个人或施工单位在接到《责令停止违法行为通知书》后，应立即停工。
对接到《责令停止违法行为通知书》后仍继续施工的违法建设单位、个人或施工单位，城管执法主管部门可采取暂扣建筑材料、施工工具和设备，以及对继续施工的工程予以强制拆除等措施。
第六十八条　擅自改变《建设用地规划许可证》核定的位置、界限或使用性质的，由城市规划行政主管部门责令限期改正，停止受理建设工程的规划报建等手续；对已形成的建（构）筑物和其他设施，由城管执法主管部门责令停止建设，限期拆除。
第六十九条　未取得《建设工程规划许可证》或违反许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的和影响城市规划又不能采取改正措施的，由城管执法主管部门责令停止建设、限期拆除违法建（构）筑物及其它设施，造成公用设施和市政设施损坏的，当事人应负修复或赔偿责任；影响城市规划尚可采取改正措施的违法建设，由城管执法主管部门责令停止建设、限期改正（含部分拆除），并处以罚款；不影响城市规划的，由城市规划行政主管部门责令限期补办手续。
严重影响城市规划的建设，是指压占道路红线或地下管道，影响城市安全或周围建筑物安全，在主要街道上影响城市景观，影响城市重点工程建设或整体布局，污染城市环境，有碍消防，占用河道、渠道和公共绿地，破坏或影响文物保护和风景名胜区等建设行为。
不按规定办理验线手续的，按照前两款的规定予以处理。
第七十条　处理决定书明确不予办理产权确认的，房屋管理部门不得给予确权登记。
第七十一条　建设工程经验收合格投入使用后，未经原批准机关批准，改变使用性质和建筑面貌的，由城管执法主管部门责令其限期改正，并处以罚款。
第七十二条　凡不符合城市容貌标准的建（构）筑物或设施，由城管执法主管部门责令有关单位和个人限期改正或者拆除；逾期未改正或者未拆除的，经市人民政府批准，由城管执法主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。
第七十三条　以上各项罚款为单项工程土建总造价的5%至15%。被处以罚款的单位和个人应按行政处罚决定书规定时间缴纳罚款，逾期不缴的，从逾期之日起，每天按照罚款数额3%加处罚款。罚没收入按规定上缴财政。
违法建设当事人尚未完全执行行政处罚决定的，城市规划行政主管部门不得办理该当事人其他的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和规划验收等事项，直到行政处罚执行完毕。
第七十四条　建设工程竣工后，建设单位或个人不按规定移交工程档案（含地下管线档案）的，由城管执法主管部门责令改正，并处罚款。
第七十五条　经检查确认违反城市规划和本规定越权审批的，其审批文件无效，并由原审批部门或上一级主管部门撤销，造成经济损失的，由原审批部门承担经济赔偿责任。
第七十六条　对违反城市规划管理的单位和个人，城市规划行政主管部门可以作出如下处理：
（一）对房地产开发单位、设计单位、施工单位，提请其行政主管部门依法给予警告、罚款、降低其资质等级或取消资质的处分；
（二）对建设单位、设计单位、施工单位的有关责任人，提请其所在单位或其上级单位，给予行政处分。
第七十七条　使用暴力、威胁方法拒绝、阻碍城管执法主管部门工作人员执行公务，由公安机关依法处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。　
第七十八条　城市规划、城管执法等行政主管部门工作人员违反本规定，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。　

第九章　附　则
第七十九条　本规定所称建设工程，是指新建、改建、扩建各类永久性或临时性建（构）筑物等建筑工程和各类城市基础设施建设工程。
建筑工程，包括各类建（构）筑物，及其原状维修、改变立面（含外立面装修）等。
市政工程，包括：
（一）城市道路、广场、桥梁、隧道、涵渠、排水设施等市政设施工程；
（二）城市供水、供电、供气、供热、通信、公交站场、停车场（库）等公用事业设施工程；
（三）城市垃圾处理、污水处理等环卫环保设施工程；
（四）城市防洪、防火、人防等防灾设施工程；
（五）城市公园等园林绿化设施工程；
（六）城市港口、机场、铁路、公路等交通设施工程；
（七）其他设施工程。
重点建设地区，是指中心城区规划区以外，经市人民政府批准的由市城市规划行政主管部门直接参与规划、建设管理的规划区。
第八十条　本规定自2007年6月1日起施行。1998年12月22日颁布的《中山市城市规划管理规定》（中府〔1998〕120号）同时废止。
此文原载《人民司法》2006年第8期，第56-59页。



无独立请求权第三人若干问题探微

董国庆、易 斌
作者单位：浙江省高级人民法院


内容提要：第三人制度是我国民事诉讼中的一项重要制度，其中无独立请求权第三人却又是理论界争议较多的一项制度。由于法律对此项制度的规定较为粗陋，导致追加无独立请求权第三人的后果是几无例外的判决无独立请求权第三人承担民事责任。为实现对无独立请求权第三人的程序权利保障和诉讼经济双重目的，本文认为法院不应主动追加无独立请求权第三人，对无独立请求权第三人参加诉讼的方式应修订为本诉被告通知参加或本人申请参加为宜；同时应将无独立请求权第三人明确界定为辅助参加人。

原告雷某于2004年8月12日向法院起诉称，其受被告杭州天利公司之雇从事房屋装修，因工摔伤，经法医鉴定为Ⅰ级伤残，请求法院判令被告杭州天利公司承担医疗、误工、精神损害抚慰金等费用。法院在审理过程中，认定被告杭州天利公司并不是雷某的雇主，章某才是原告雷某的雇主，于是追加章某作为第三人参加诉讼。第三人章某答辩称，其与原告之间不存在义务关系，作为被告杭州天利公司也没有主张要求第三人来承担责任，因此，其作为第三人系主体不适格，请求法院不要求其继续参加诉讼。法院经审理认定第三人章某系涉案工程实际承包人，应承担赔偿责任。遂判决：1、第三人章某赔偿原告雷某医疗费、误工费、精神损害抚慰金等共计415810元；2、被告杭州天利公司对第三人章某应支付的上述赔偿款项承担连带赔偿责任。
对照《民事诉讼法》第五十六条第二款“对当事人双方的诉讼标的，第三人虽然没有独立请求权，但案件处理结果同他有法律上的利害关系的可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知他参加诉讼。人民法院判决承担民事责任的第三人，有当事人的诉讼权利和义务。”之规定，笔者提出以下三个值得思考的问题：一是何谓“法律上的利害关系”？二是法院主动追加无独立请求权的第三人是否妥当？三是法院判决无独立请求权的第三人承担民事责任的依据何在？
一、何谓“法律上的利害关系”？
无独立请求权第三人参加诉讼的依据是"案件的处理结果与其有法律上的利害关系"，由于我国民事诉讼法没有对“法律上的利害关系”作界定，导致无独立请求权第三人在诉讼实务中的宽泛理解和操作：(1)当事人的宽泛化，即应当作为被告或共同被告的人被作为第三人；(2)事实关联人的第三人化，即许多案外人仅仅与本诉1的诉讼标的有事实上的牵连关系，而无法律上的牵连关系，被列为第三人；(3)证人的第三人化，即由于证人出庭缺乏相关措施的保障，为确保证人出庭，将证人申请为第三人；(4)复合之诉2中的相关人的第三人化。笔者认为：
1、“法律上的利害关系”仅限于和本诉被告。廖永安教授认为3 "法律上的利害关系"是指与本诉争议的法律关系存在牵连的一种权利义务关系，这种法律上的牵连具体包括以下几层含义：第一,两个法律关系的主体有牵连。即其中同一主体分别涉及了两个不同的法律关系,并且这两个法律关系之间有特定的联系。其中一个法律关系发生争议涉讼时,可能牵连另一法律关系的主体；第二,权利义务的牵连。仅仅有主体牵连,并不一定成为无独立请求权第三人,还必须有权利义务的牵连,即法律关系内容有牵连；第三,法律事实或标的物的牵连。两个法律关系的标的物有牵连,甚至是同一标的物。或者两个法律关系的各自争议都与同一法律事实相关联。"法律上的利害关系"实指两个法律关系，即本诉争议的法律关系与第三人与本诉一方所形成的法律关系之间的牵连性。笔者认为，无独立请求权第三人与本诉当事人存在的另一法律关系应当仅限于和本诉被告，廖永安教授将其界定为和本诉任意一方过于宽泛。本诉原告若与无独立请求权第三人有同一个法律关系，原告应该直接以该无独立请求权第三人为被告提起起诉，而不是作为第三人。这是因为在本诉中，原告只要证明被告有违约行为或侵权行为的事实存在，至于是什么原因造成违约行为或侵权行为的，原告无须过问。被告所要做的，就是证明自己没有违约或侵权行为，若被告的违约行为或侵权行为是由第三人原因造成的，也不能免除被告对原告的民事责任。故只有被告在做被告时其认为抗辩事由需要得到第三人的辅助时，方有申请第三人的必要，如《合同法》第一百二十一条关于第三人违约问题，就规定：“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应向对方承担违约责任；当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决。”可见，原告是不能直接相向第三人起诉的。
但是由于法院对本诉的判决可能会影响随后发生的本诉被告与第三人的事实认定，因此，无独立请求权第三人只会和本诉被告有牵连4，这种牵连使得案件的处理结果同他有法律上的利害关系。于是无独立请求权第三人便申请加入，参与诉讼，通过参加诉讼，无独立请求权第三人可借助本诉判决认定的事实减轻或者免除自己的民事责任，同时无需让本诉被告向其另行提起一个新的诉讼，以达到一次诉讼解决两个甚至更多纠纷的目的。把两诉合并审理有利于纠纷的合理解决并避免裁判上的差异。可见第三人制度说到底是以同一诉讼程序合并审理与本案有一定关联的案件或法律关系，是以诉讼经济为宗旨的同案合并审理实体上关联的案件或法律关系的便捷程序制度。
2、“法律上的利害关系” 专指义务关系。“法律上的利害关系”表现为三种形式5：一是义务性关系，二是权利性关系，三是权利义务性关系。作为无独立请求权第三人，同案件的处理结果之间有“法律上的利害关系”系专指义务关系，这是因为如果无独立请求权第三人对本诉被告享有权利，则他享有了独立的请求权，可以以原告的身份提出独立的诉讼请求，这样他便是原告而不是无独立清求权第三人。故无独立请求权第三人在本诉中只有辅助本诉被告的义务，在诉讼中仅仅是辅助参加人的角色。所谓辅助参加是指第三人通过陈述意见、提供证据和参加辩论等活动，支持与己存在另一法律关系的本诉被告一方的诉讼主张。第三人之所以辅助本诉被告，是因为二者对诉讼的胜败有着共同的利害关系，二者在诉讼中不是对立的诉讼关系，而是一种辅助关系，但二者之间也存在潜在的利益冲突，即如本诉被告败诉，第三人将在其与本诉被告的法律关系中承担相应的责任，二者之间可能产生一个新诉。无独立请求权第三人不能在本诉中作出独立的诉讼行为，如提出反诉，只能以被告的诉讼行为代表自己的行为，其也不得与被告的诉讼行为相抵触。这正是真正意义上的“无独立请求权第三人”，也正符合我国民事诉讼法对第三人的规定。诉讼实务中，有“法律上的利害关系”的几种常见类型，如（1）连环合同中因标的物质量引起的诉讼；（2）因使用购买的原材料加工成品而引起的纠纷；（3）因三角债引起的欠款纠纷；（4）因缺陷产品引起的侵权诉讼；（5）撤销权诉讼中的第三人；（6）合同转让中的第三人；（7）保证合同中的第三人等，均是义务性的。
综上所述，所谓“法律上的利害关系”就是：第一，三个主体之间存在两个内容、客体相牵连的法律关系；第二，无独立请求权的第三人与本诉被告之间的法律关系有发生争议的可能；第三、无独立请求权的第三人对本诉被告负义务性的牵连。本案中，有证据表明第三人章某系原告雷某的真正雇主，它们之间是雇佣关系；章某与杭州天利公司之间是建设工程承揽关系。原告雷某本应以章某作为被告，但却选择杭州天利公司为被告，系主体不适格。杭州天利公司与雷某之间为两个不同的法律关系，没有利害关系，杭州天利公司才是真正的第三人。
二、法院主动追加无独立请求权的第三人是否可以？
《民事诉讼法》第五十六条规定无独立请求权第三人的参诉方式有两种：第三人本人申请参加和法院通知第三人参加。
1、关于第三人本人申请参加。如上所述，无独立请求权第三人参加诉讼制度的设计，是出于正在进行的本诉已经或将要损害其合法权益而对其自身的权利所进行的司法救济行为，故无独立请求权第三人参加诉讼的程序价值只能是维护其自身的合法权益，参诉程序规则只能以第三人为中心、以保障第三人诉讼权利为根本。因此，无独立请求权第三人申请参诉应具有自愿性，他可以选择参加诉讼，也可以选择不参加诉讼听任案件处理。这样方符合民事诉讼中以当事人为中心的现代司法理念，保障了当事人意思自治的权利，故诉讼实践中争议不大。这种参诉方式只须注意第三人与本诉的牵连程度，除非第三人与本诉可能的判决结果确无法律上的利害关系或虽有一定利害关系但第三人的参加会导致诉讼程序的过分迟延，法院一般应予准许。
2、关于法院通知参加。诉讼实践中，法院通知参加又分为依本诉当事人申请与法院依职权追加两种形式。（1）关于本诉当事人申请这种方式，笔者认为，本诉原告不能作为申请主体，因为依据诉讼法原理，原告所请求的对象应该是被告，如原告请求对象错误，也只是发生被告的替换或驳回起诉，而非第三人的追加，否则就会造成原告的诉讼请求处于不固定状态，影响审判的效率。故追加第三人只能由本诉被告提出，要求第三人辅助自己诉讼；（2）关于法院依职权追加这种方式。首先，此种方式违背了民事诉讼的当事人主义模式。当事人主义强调民事诉讼依当事人双方的主张举证而进行，当事人可以按照自己的意志处分权利，并以此主导诉讼，法官不是积极的参与诉讼，而是对当事人双方积极的诉讼活动进行消极的旁观、观察，评判双方在举证和辩论过程中是否违反有关规则，然后居中对案件做出裁判；当事人主义诉讼结构注意当事人双方在诉讼中攻防力量的平衡，赋予双方当事人平等的诉讼地位、诉讼权利义务，为双方提供公平竞争的诉讼环境。由于第三人参加诉讼是要辅助本诉被告对抗原告的，若由法院依职权追加，会造成原被告之间对抗的失衡，对本诉原告造成不公；其次，从证据规则的角度讲，最高法院《关于民事诉讼证据的若干规定》突破了职权主义的影响，强调当事人的举证责任，要求当事人全面地承担举证责任，严格限定人民法院收集、调查证据的范围。人民法院追加无独立请求权第三人参加诉讼，主观上是为了查清案件事实、分清责任是非，但客观上却忽视了本诉被告的举证责任，有损法院中立裁判者形象。这也是我国传统民事诉讼具有较强职权主义的表现。
综上所述，法院在启动诉讼程序方面应有一定的受动性，它是当事人私法权利处分原则的重要表现，只有当有人提出请求的时候，法院才启动司法救济程序，给予各种利益主体提供公力救济，这是司法中立、司法公正、司法权威的一个显著特征。故对无独立请求权第三人参加诉讼的方式应以本诉被告通知参加或无独立请求权第三人本人申请参加为宜，法院不应主动追加无独立请求权第三人。本案中，原告雷某以杭州天利公司为被告，若法院认为其起诉理由或证据不足，本应驳回原告雷某起诉，而不应替原告去追加一个第三人来继续审理。
三、法院判决无独立请求权的第三人承担民事责任的依据何在？
《民事诉法》第五十六条第二款规定：“对当事人双方的诉讼标的，第三人虽然没有独立请求权，但案件处理结果同他有法律上的利害关系的可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知他参加诉讼。人民法院判决承担民事责任的第三人，有当事人的诉讼权利义务”，这是第三人参加到本诉中来，被判承担民事责任的法律依据。其实这个规定是本末倒置的：首先，"案件处理结果同他有法律上的利害关系"与第三人"申请参加诉讼"存在矛盾，案件处理结果应当是在本诉案件作出裁判后才能知晓。本诉案件既已裁判，何来的第三人"申请参加诉讼"呢；其次，诉讼权利本应在前，承担民事责任在后，但此规定的含义是法院先判决其承担民事责任，然后第三人才享有当事人的诉讼权利。无论是"申请参加诉讼"还是享有“当事人的诉讼权利义务”，除非先判后审，否则从逻辑上实难自圆其说。笔者认为，判决无独立请求权第三人承担民事责任是违背无独立请求权第三人的制度设计的。

注：
1、无独立请求权的第三人没有得到诉讼权利保障。诉讼请求权的集中表现就是诉权，任何—种民事权利都只有通过诉权来保障，一个诉讼主体若无当事人的诉讼权利，即不完全享有当事人的举证、辩论、反诉等权利的情况下，被判令承担民事责任，并要求其接收裁判的约束，这与程序保障的要求是相冲突的。如果只允许本诉的原告或被告向第三人提出请求，而第三人不能向对方提出独立请求，第三人在实体法上的抗辩权、支配权和请求权无法向对方直接主张，法院判决第三人承担责任就可能在实体上造成对无独立请求权第三人权利的漠视。所以，要判决第三人承担民事责任，第三人就必须享有诉讼上的独立请求权。
2、违背了“有诉才有裁判”的民事诉讼原理。无独立请求权第三人参加的诉讼，该第三人与本诉被告间的法律关系和本诉原被告间的法律关系是两个不同的法律关系。现代民事诉讼法申诉审分立的理念表明，诉审分立要求审判以诉的存在为前提，不得无诉而判、无诉讼请求而判、超诉讼请求而判。由于第三人无独立请求权，就不能形成程序意义上的诉，也就不能对实体意义上的诉进行审判，无论哪一方当事人胜诉，无独立请求权第三人均不能直接从败诉方获得利益；即便第三人享有实体抗辩权、支配权等权利也不能向对方独立主张，与此同时，在已经开始的本诉讼中，原告或被告却可以在实体上从该案外人处取得利益，法院径判第三人承担责任，显然违背了“有诉才有裁判”的基本诉讼原理。由于我国民事诉讼法有关第三人的规定没有将民事之诉作为民事诉讼的基础，无论是第三人本人申请加入，还是法院通知其加入，第三人不是通过诉的方式进入诉讼，他与本诉的一方当事人之间就不可能存在“诉讼标的”，也就无所谓有第三人之诉，没有民事之诉的审判，是没有对象的审判。
目前，我国理论界对无独立请求权第三人承担民事责任问题上给出的主流方案是将无独立请求权第三人分为辅助性第三人和被告型第三人6，所谓辅助性第三人是指与他人的诉讼结果有法律上的利害关系，即判决结果直接影响后一法律关系的成立与否。第三人基于维护自身利益的需要而参加本诉，辅助其中一方当事人进行诉讼；所谓被告型第三人是指原来的无独立请求权第三人中的被强制纳入诉讼并承担民事责任的第三人，第三人可能在本诉中承担民事责任，属替代履行义务。笔者认为，这种划分的特点是不再按请求权的有无作为划分第三人的根据，尤其是引入被告型第三人后使问题复杂化：首先，未征得原告的同意强制纳入第三人并判决其承担民事责任不妥，这是因为民事责任的转移类似于债务承担，由第三人替代被告向原告承担民事责任，相当于三方之间形成一个新的法律关系，该法律关系需得到诉请人的同意。否则，法院判决第三人直接向被告承担民事责任，既剥夺原告自行确定被告的权利，又剥夺被告向第三人追究责任的权利；其次，本诉原告与第三人并不是同一法律关系，赋予第三人完全当事人的资格，该第三人对本诉被告可以有实体抗辩权，对本诉原告确实没有的。故无独立请求权第三人明确界定为辅助参加人。
无独立请求权第三人不是当事人，只能以辅助的身份享有有限的诉讼权利。因无独立请求权第三人与本诉被告之间潜在的利益冲突尚未形成现实之诉，法院自然不能判决无独立请求权第三人承担民事责任。本诉被告若败诉，则应由其向原告承担民事责任，虽然被告申请引入第三人是为了转嫁自己的民事责任，但毕竟第三人不是原告诉讼请求的对象，原告起诉的对象是被告，仍应由被告对胜诉的原告承担民事责任。无独立请求权第三人固然是为了自己的利益参加到本诉中来，他既没有诉，也没有被诉，他不应承担民事责任。
当然，上述两个理由只是学理上的探讨，就目前民事诉法的规定而言，判决第三人承担民事责任也未尝不可。就本案而言，原告雷某的诉请是针对杭州天利公司的，审理中原告也没有变更诉请内容和对象，法院却超越了原告的诉讼请求，追加了一个第三人来让其承担民事责任明显不妥7。
四、结论
任何程序的设计都是围绕着其自身的价值观和目标进行的。方法论上的错位，必然导致价值观的失衡和目标的漂移。无独立请求权第三人制度主要是为诉讼经济目的而设计，国家和个人均可节约司法成本，但将法院与个人的诉讼成本不加区分，则会造成诉讼程序价值的失衡，是违反“经济人”个人利益最大化原理的。“经济学分析总是从个人出发，换句话，经济学总是个人主义的。经济学的确是这样的，经济学对任何问题的分析包括组织行为的分析都是建立在个人行为的分析基础上，即由个人到组织8”。方法论上的个人主义认为，“一切社会现象都应追索到它们的个人行为基础，都必须从个人的角度来分析阐发；个人的目的或偏好是经济学分析的出发点和基石，必须把个人的有目的性放在首位。因为，个人根据他们自己的利益采取行动，个人的有目的性乃是一切社会行为的充分的起因9”。在诉讼活动中，法院和当事人都存在着能否最有效地利用司法资源的问题，追求各自收益的最大化，理性人都要对自己的诉讼成本和诉讼效益作理性地权衡。由于法院无法知晓追加无独立请求权第三人后，做出的判决是否属于第三人的经济诉讼，这就有可能造成法院认为是诉讼经济的判决，但却损害了第三人的合法权益，恰如惠子对庄子所言“子非鱼，安知鱼之乐？”。如此反而引起第三人的申诉、上访，诉讼经济的目的并没有达到。为实现对无独立请求权第三人的程序权利保障和诉讼经济双重目的，笔者认为，法院不应主动追加无独立请求权第三人，将申请参加无独立请求权第三人的情形限定在第三人本人，适时在民事诉讼法中将无独立请求权第三人参加诉讼的方式修订为本诉被告通知参加或本人申请参加为宜；同时应将无独立请求权第三人明确界定为辅助参加人。
1理论界，把最初由原、被告参加的诉讼称“本诉”，把第三人参加的诉讼称“参加诉讼”。
2如果主观要素和客观要素都是单一的,我们称之为单一之诉;如果两个要素中有其中之一是多数时,我们称之为复合之诉。复合之诉又叫做合并之诉,其中主观要素为多数的诉讼,在民事诉讼中,叫诉的主体的合并,或者叫诉的主观合并,也就是我们通常所说的"共同诉讼",客观要素(诉讼标的)为复数的叫诉的合并。离婚诉讼是典型的复合之诉。参见李龙：“民事诉讼诉的合并问题探讨”，载《现代法学》2005年第2期。
3廖永安：《论民事诉讼中无独立请求权的第三人》，载《湖南省政法管理干部学院学报》第17卷2001年第3期。
4既判力具有相对性，主体范围原则上只及于诉讼中的原告和被告，无独立请求权第三人不是诉讼当事人，法院针对双方当事人之间的纠纷而作出的判决不可能对当事人以外的其他人产生直接的拘束力，但判决中认定的事实和对诉讼标的的判断在以后的被辅助方与第三人主间的诉讼中可准予免证。最高法院《关于适用（民事诉讼法)若干问题的意见》第75条第4项和《关于民事诉讼法证据的若干规定》第9条第1款第4项均规定：当事人对已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实无需举证证明。
5柴发邦主编：《民事诉讼法学新编》，法律出版社1992年版，第176页。
6张卫平：“无独立请求权第三人与第三人类型重构”，载《人民法院报》2003年11月14日，也有称“辅助参加人”“准独立第三人”的，见肖建华：“论我国无独立请求权第三人制度的重构”，载《政法论坛》，2000年第1期。
7本案经二审法院调解结案。
8张维迎著：《产权、政府与信誉》，上海人民出版社2001年版，第37页。
9方福前著：《公共选择理论》中国人民大学出版社2000年12月第1版，第17页。