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作为裁判法源的公司章程:立法表达与司法实践/钱玉林

作者:法律资料网 时间:2024-07-05 19:06:20  浏览:8774   来源:法律资料网
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钱玉林 扬州大学法学院 教授


关键词: 公司法/裁判法源/公司章程/类型化
内容提要: 公司章程作为裁判的法源,在公司法上已经得到确认。与1993年颁行的《中华人民共和国公司法》相比,2005年修订的《中华人民共和国公司法》强化了公司章程的裁判法地位。在理论上,关于公司章程作为裁判法源蕴含的法理存在契约说和自治规范说两种基本观点,但这两种观点都难以全面解释公司章程的真实本质。司法实践中对公司章程何以成为裁判的法源,同样存在争议。从公司章程内容所蕴含的法理来讲,公司章程内容可分为合同、自治规范以及根据具体情形确定为合同或自治规范,这种类型化的分析为公司章程成为裁判法的依据找到了正当化的理由。


作为法典化的法律文本,公司法沿袭了民法设总则的立法体例,将一般性规则或抽象的原则前置,使公司法的体系“可以像几何图形一样的由上往下演绎出所需的规范”。[1]这种疑似德国古老的潘德克顿体系的总则,深受立法者和学者的共同青睐,长期以来一直被用来阐释立法目的、法学基本理论及法律的基本原则和原理,并担当起统摄整个规范体系最重要的功能。因此,总则部分的规范总是立法者深思熟虑的结果,每个法条承载着特殊的价值和意义。公司法的总则也是如此。一个有趣的现象是,与1993年颁行的《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)相比,2005年修订的《公司法》的总则增加了4个条文,而这增加的部分几乎都与公司章程有关。[2]这凸现了公司章程在整个公司法规范体系中的重要地位。事实上,当“公司自治”被确立为2005年公司法修订的主题时,公司章程就注定要承担起这一新的立法使命。而这样的结果,最直接的就是导致了公司法规范结构的改变,公司章程成为一个具有内在价值的体系存在于公司法的规范中。仔细揣摩,不难发现,《公司法》总则中有关公司章程的规范演绎了这样一个逻辑,即公司章程是具有法律效力的文件,违反公司章程会导致法律上否定性的评价。这就意味着《公司法》总则宣示了公司章程的裁判法地位这样一个事实。《公司法》总则的这种宣示,在整个公司法的规范体系中不断地显现,验证了公司章程所具有的实践性格。从这个意义说上,公司章程已大大超出了一般法律文件的意义,具有丰富的法学内涵。公司章程如何作为裁判的法源,无疑成了公司法研究中的一个重要课题。有鉴于此,笔者拟对公司章程作为裁判法源的立法表达与司法实践作番探讨,以期对我国公司法的理论与实践有所助益。

一、公司章程作为裁判法源的立法表达

(一)2005年《公司法》对1993年《公司法》的修订

1993年《公司法》规定,“设立公司必须依照本法制定公司章程”;2005年修订的《公司法》则将其修改为“设立公司必须依法制定公司章程”。从“依照本法”到“依法”,虽然寥寥两字之差,但却是立法者对待公司章程态度上所发生的质的变化。1993年《公司法》对如何记载公司章程事项大都有明确的规定,且强行法色彩浓厚,实践中的公司章程基本上是从公司法中剥离出来的,最多做几项“填空”而已。只在个别情形下,允许公司章程对法律的规定予以细化或补充。例如,“董事长、副董事长的产生办法由公司章程规定”、“股东会的议事方式和表决程序,除本法有规定的外,由公司章程规定”,等等。公司法并没有给公司自由地制定公司章程留下多少空间,导致出现了千差万别的公司却有着整齐划一的公司章程的现象。可见,1993年《公司法》对公司章程的“法律化”程度是非常高的,在该法唯一的一项有关股东救济的条款中,[3]公司章程的裁判法地位被立法者忽视了,这种状况大大降低了公司章程应有的功能和作用。

2005年修订后的《公司法》对公司章程的修改,无论从广度还是从深度来看,皆称得上是真正意义上的改革。通过对2005年修订后的《公司法》的梳理,不难发现,与1993年《公司法》相比,2005年修订后的《公司法》关于公司章程规范的数量、性质和地位都发生了根本的变革。若不计援引适用的重复规定(如股份有限公司适用有限责任公司的规定),1993年《公司法》共有45个条文涉及公司章程,而2005年修订后的《公司法》涉及公司章程的规范猛增至64条,其中删除2条、[4]拆分1条、[5]修改4条、[6]新增22条,新增或修正的绝大部分内容体现在进一步尊重公司章程的法律地位、彰显公司章程的司法化理念等方面。尤其是2005年修订后的《公司法》引入了公司章程“另有规定的,从其规定”或者“另有规定的除外”的规范,从而一改1993年《公司法》仅允许公司章程在个别内容上对法律予以细化或补充的立场,转而允许公司章程排除适用公司法的规定。这样的规范在2005年修订后的《公司法》上一共有6处,[7]除了股权继承为新增条款外,其余条款都是在1993年《公司法》的基础上修订而来的。2005年修订后的《公司法》以“但书”的立法技术,将原本为强制性的法律规范转变为任意性的法律规范,从而使公司法的这些规范仅仅具有填补公司章程空白的功能。这一变革使公司章程真正得以成为国家法律规范中的次级法律规范,并成为裁判的法源。

(二)公司章程作为裁判法源在公司法中的体现

2005年修订后的《公司法》在实质意义上将公司章程作为裁判依据的共有11项规定。[8]在这11项规定中,仅有前3项沿袭了1993年《公司法》的旧制,后8项均为2005年修订后的《公司法》新增的内容。最高人民法院于2007年正式出台的《民事案件案由规定》基本上也印证了《公司法》的这一变化。根据《民事案件案由规定》的规定,与公司有关的纠纷案由多达22种,比2000年颁布实施的《民事案件案由规定(试行)》多了7种。[9]其中,与公司章程有关的纠纷在这些案由中不同程度地得到了体现。值得一提的是,《民事案件案由规定(试行)》以当事人讼争的法律关系为基础,将1993年《公司法》规定的与公司章程有关的纠纷分别表述为“合同纠纷”、“权属纠纷”和“侵权纠纷”,而《民事案件案由规定》以民法理论对民事法律关系的分类为基础,将2005年修订后的《公司法》规定的与公司章程有关的纠纷皆纳入到“与公司有关的纠纷”中。表面上看,《民事案件案由规定》对以法律关系性质作为案由的确定标准并没有改变,似乎只是民事案由体系编排方法上的一种变化,其实不然。这种编排方法不纯粹是编纂的技术,也反映了司法者的理念和价值取向。据不完全统计,从1994年7月1日《公司法》实施到2005年《公司法》修订时为止,《最高人民法院公报》公布的典型案例共400件左右,其中涉及公司、证券的案件10余件,主要包括股权转让、股票确权、公司收购、股份回购等方面的纠纷。在这10余件案件中,法院只在极个别案件的判决文书中依照《公司法》阐述了判决理由,绝大多数案件法院仍然是依照《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)和《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)作出裁判的。虽然这些典型案例对与公司有关的纠纷而言,或许算不上十分“典型”,但至少从一个侧面反映了1993年《公司法》的司法化程度是相当低的。因此,司法实践中将与公司章程有关的纠纷根据不同情形分别视为合同纠纷、权属纠纷和侵权纠纷,也就不足为奇了。从这个意义上看,《民事案件案由规定》用“与公司有关的纠纷”统揽这类讼争,折射出2005年修订后的《公司法》的实践品格。这些纠纷无需像以往那样借助于《民法通则》或《合同法》作出裁判,因为《公司法》为裁判依据提供了充分的制度保障。因此,从适用法的角度讲,可以将“与公司有关的纠纷”解释为“与公司法有关的纠纷”。

二、公司章程作为裁判法源的法理基础之检讨

(一)学说争论

《公司法》虽然有总则的规定,但却无裁判法源之规范,这样当法官裁判案件时可能面临“找法”的难题。事实上,公司章程能否成为裁判法源,或者其作为裁判法源的法理基础是什么,在理论上是有不同看法的。长期以来,在判例和学说中形成了两种主流观点:一些学者认为,公司章程在公司与股东之间产生“法定契约”的效力。这是英美法中比较盛行的观点,大陆法系国家也有部分学者持此种观点。该观点起源于英国的判例法,[10]英国《1985年公司法》第14小节基本上是这种观点成文化的结果。[11]修订后的英国《2006年公司法》虽然对公司章程作出了部分改革,但仍然坚持认为其“是股东与公司之间、股东相互之间的法定契约”。[12]之所以称之为“法定契约”,是因为它不同于“普通契约”的地方在于,公司章程的修改要经过股东大会表决权数的3/4多数同意,而“普通契约”条款的变更只要经过当事人的一致同意。“普通契约”的有些规则不适用于公司章程,如公司章程不能因为错误的意思表示、普通法上的错误、不当影响或者强迫而撤销;公司章程一经登记,即使不能代表股东的真实意思,法院也无权修改;法院也不能从外部情形推断默示条款来补充公司章程等。[13]另一些学者则认为,公司章程是公司内部的自治规范。其立论的基础在于,“章程不仅对成立当初与公司有关系的人,而且对于因受让股份而成为新的股东,以及成立后选任的董事、监事也具有约束力。这是由于章程具有自治法的性质”。[14]多数大陆法系国家的学者倾向于支持这一观点。

应当说,遵循既有的契约理论来阐释公司章程的基本法理,是有深厚的法制史背景的。追溯公司法制的历史沿革,不难发现,公司法原理最初是从合伙法的规则中脱胎而来的。由于合伙人之间为契约关系,因此,契约法是合伙的规范模式,是公司法的根源。[15]只不过,在公司法的发展过程中,合伙法的规则和契约理论对解释公司法律关系问题逐渐显现出它的局限性,所以在适用民法中有关契约的规定时,“要斟酌民法上关于契约的每一条文所具有的意思之后再决定是否在章程上类推适用”。[16]也正是因为如此,反对契约说的人认为,如果大幅度承认对一般契约的例外,那么公司章程的性质就很难视为契约,而且也没有视为契约的实际意义。[17]

(二)对现有观点的反思

用“法定契约说”或“自治规范说”来解释公司章程所蕴含的法理基础,其背后实质上代表了两种截然不同的裁判思路。“法定契约说”着眼于当事人之间的法律关系,认为公司章程使公司与股东、股东与股东等之间存在法定契约关系,这意味着公司章程条款的制定是由公司与股东或股东与股东等相互之间意思表示一致的结果;而“自治规范说”强调的是公司的“自主立法”,[18]站在公司的立场,认为公司制定的章程对包括公司在内的相关当事人具有约束力。两种学说的基本差别在于前者为公司与股东或股东与股东之间的意思表示,后者则为社团的意思表示。析言之,其差别具体表现为两个方面:(1)对“法定契约说”而言,制订或者修改公司章程的主体是公司与股东或股东与股东;对“自治规范说”而言,制订或修改公司章程的主体则是公司本身。(2)在“法定契约说”的场合,公司章程的具体条款是公司与股东或股东与股东之间相互合意的结果;而在“自治规范说”的场合,公司章程的内容是在“资本多数决”原则下股东大会决议的结果。可见,两种学说虽然都承认公司章程所具有的规范意义,但对据以作出裁判的法理基础则大相径庭,从中表达了在判决理由上的不同逻辑。

事实上,“法定契约说”主张在适用契约法规则时应作调整和变更,目的无非是为了使裁判具有正当性的基础。但是,在什么情形下应遵守契约法的一般原理和规则,在哪些情形下不适用这些原理和规则,“法定契约说”似乎未能给出清晰的答案。这就容易导致裁判思路的紊乱,从而造成相同案情不同裁判结果的司法窘境。同样,当公司章程排除适用公司法时,依“自治规范说”不加区别地承认“资本多数决”原则,必然引发对公司章程正当性的疑问。迄今为止,两种学说的奉行者仍然相互杯葛,这个问题也就成了公司法理学中待决的历史遗留问题。笔者认为,无论是“法定契约说”还是“自治规范说”,都无法全面揭示公司章程的真实本质。当我们站在某一学说的立场来审视、评判另一种学说的不足与弊端时,会惊奇地发现,两种学说在思维上所犯的其实是同一个错误,那就是公司章程似乎是一个不可分割的文件。这种思维错误十分类似于“私法的公法化”这样一种表述。当民法是私法成为学界的共识时,无意间便形成了一种思维定式——私法就是民法,于是,当民法出现公法色彩的规范时,被煞有介事地总结出一个结论,即私法的公法化。显然,这是逻辑思维上的一个错误。因为,如果把民法规范理解为包含私法规范和公法规范的话,是难以得出这样的结论的。关于公司章程的两种学说,在思维上也正是犯了这样一个类似的错误。如果把公司章程内容分解的话,恐怕结论就不言自明了。因此,“法定契约说”也好,“自治规范说”也罢,针对的只能是公司章程中不同的具体内容,而不是整个公司章程。

三、公司章程作为裁判法源的司法实践

(一)对公司章程作为裁判法源的经验性考察

公司章程要真正成为裁判的法源,一个基本的前提就是公司章程的内容必须是有效的。在司法的过程中,违反法律强制性或禁止性规范的行为应归为无效,否则强制或禁止的法意无由贯彻,这一点已成为司法上基本的观念。从反面解释,未与法律的强制性规范或禁止性规范相冲突的行为就是有效的,这似乎已经成为一种经验性的解释方法。在绝大多数情况下,这一解释方法的有效性得到了印证;但在特殊情况下,违背强制性规范的行为“亦有仅一部为无效或仅为得撤销或加以别种制裁者,稀有不完全之规定,其违反亦无制裁者”。[19]尤其是在强制性规范未具明文化的情形下,如何认定公司章程的效力就值得认真研究了。

近年来在司法实践中,因公司章程的规定而引发的纠纷不少。其中,多数争议源于对公司法上“公司章程另有规定的,从其规定”的理解和适用不同所致。公司法在导入公司章程“另有规定”之规范时,未能充分注意到适用公司章程的法理基础,从而出现法律漏洞,以至在司法实践中对公司章程的“另有规定”徒增争议。例如,2007年周岩诉江苏省大丰市丰鹿建材有限公司股东权纠纷一案,[20]被告以原告违反公司规章制度为由,与原告解除了劳动合同,之后召开股东会议修改公司章程,规定股东因辞职、除名、开除或被解除劳动合同关系的,股东会可以决定其股权由其他股东受让。虽然原告对此投了反对票,但被告仍依照公司章程修正案的规定转让了原告的股权,遂引发纠纷,原告诉至法院请求确认强行转让其股权的股东会决议无效和公司章程部分条款无效。一审法官认为,根据公司法“资本多数决”的基本原则,被告修改公司章程的程序合法,其修改的内容不违反现行法律法规,应为有效。二审法官则认为,股东权的自由转让是股东固有的一项权利,股东权一经设立,除非经合法转让,或由国家强制力予以剥夺,或公司经清算程序予以分配,否则不能被变动。因此,股东权的自由转让原则应理解为强行性法律规范中的效力规定,凡违反该原则,限制股东权自由转让的公司章程条款应归于无效。需要注意的是,山东省高级人民法院《关于审理公司纠纷案件若干问题的意见(试行)》(以下简称《意见(试行)》)注意到了这一问题,其对此类问题所作的规定是:“公司章程规定股东因退休、解聘、调动等原因离开公司时应将股权转让给其他股东,但未规定具体受让人,且当事人无法协商一致的,股东会确定的股东有权受让该股权”。[21]《意见(试行)》显然与一审法院的主张是一致的。事实上,这类案件在司法实践中已具有一定的普遍意义。例如,在2006年滕芝青诉江苏省常熟市健发医药有限公司股东权纠纷一案中,[22]法院也认定公司章程修正案所规定的“自然人股东因本人原因离开企业或解职落聘的,必须转让全部出资”的条款无效。可见,各地各级人民法院对公司章程“另有规定”之规范缺乏全体认同的法学思维方法和适用法律的解释方法,这一现象带来的消极后果就是司法难以统一,公司法难以得到社会的认同。[23]

(二)对公司章程内容的类型化分析

基于2005年修订后的《公司法》所带来的变化,公司章程在司法化的过程中,其作用机理难以单纯用“法定契约说”或“自治规范说”来加以阐释,因此,有必要对公司章程内容作类型化的分析,以便为公司章程成为裁判的法律依据找到正当化的理由。从公司章程内容所蕴含的法理来讲,笔者认为,公司章程的内容大致可以分为3类,即合同、自治规范以及根据具体情形确定为合同或自治规范。下面分述之。

1.作为合同的公司章程。将公司章程赋予公司与股东之间、股东相互之间合同效力的公司法规范,在公司法上主要体现在股东的出资责任上。这包括:(1)有限责任公司的股东未能按照公司章程履行出资义务时对其他股东的违约责任;(2)有限责任公司的股东未能按照公司章程履行出资义务时其他股东对公司的连带责任;(3)股份有限公司的发起人未能按照公司章程履行出资义务时其他股东对公司的连带责任,等等。[24]立法上“违约责任”、“连带责任”的用语,表明了公司章程有关股东出资的规定,在性质上属于公司与股东、股东与股东之间的合同关系。

2.作为自治规范的公司章程。这部分内容主要有:(1)公司的内部事务管理,包括公司的法定代表人、经营范围、营业期限或其他解散公司的事由;(2)公司机关的权限以及议事方式和表决程序;(3)董事的任期、执行董事的职权、董事长、副董事长的产生办法;(4)监事会中股东代表和公司职工代表的比例;(5)公司转投资和为他人提供担保;(6)董事、监事、高级管理人员转让本公司股份的特别规定,以及董事、经理与公司之间订立合同或进行交易的规定等。其中,关于经理的职权、公司转投资和为他人提供担保、董事、监事、高级管理人员转让其所持有的本公司股份以及公司法定代表人等规定,在1993年《公司法》上为强制性规范,2005年修订后的《公司法》则转变为任意性规范,授权公司章程可以对公司法规定予以补充或者排除适用公司法的规定。
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  近年来,卧底侦查和诱惑侦查(可统称“秘密侦查”或“隐匿身份秘密侦查”)的程序控制引起了热烈的讨论,将这类侦查手段纳入刑事诉讼法以通过立法对该行为加以规范,成为学界和司法实务部门的呼声。刑事诉讼法再修改对于秘密侦查条件与程序加以规定,一方面是对公安机关实施秘密侦查行为进行明确授权,另一方面对实施秘密侦查行为加以程序限制,两个方面都是为了规范秘密侦查行为。

一、秘密侦查及其三种主要方式

所谓“秘密侦查”,是指公安机关出于侦查的必要性,经过公安机关负责人决定,派出有关人员隐瞒身份进行的侦查活动。秘密侦查的“秘密性”,体现为身份上保密,将从事侦查活动的人员的身份隐藏起来,以虚构的其他身份骗取对方信任,或者使对方产生误解,从而进行收集证据、了解案情、保护被害人、抓捕犯罪嫌疑人和控制犯罪活动等侦查行为。秘密侦查的方式主要有三种:一是化装侦查,包括以便装或者异装进行侦查,目的是为了隐去真实身份乃至诱使对方上钩。二是卧底侦查,隐瞒真实身份、虚构另一种身份进入犯罪组织当中,成为其成员,收集情报和证据,了解犯罪组织和犯罪情况,控制和遏止犯罪,为抓获犯罪组织成员和破获犯罪组织创造条件。三是诱惑侦查,指的是侦查人员设下圈套诱使犯罪嫌疑人实施犯罪行为,然后将其抓获,又称“诱饵侦查”、“侦查陷阱”。

修改后的刑事诉讼法第151条规定:“为了查明案情,在必要的时候,经公安机关负责人决定,可以由有关人员隐匿其身份实施侦查。但是,不得诱使他人犯罪,不得采用可能危害公共安全或者发生重大人身危险的方法。”同时规定了“控制下交付措施”:“对涉及给付毒品等违禁品或者财物的犯罪活动,公安机关根据侦查犯罪的需要,可以依照规定实施控制下交付。”这里的“有关人员”主要是指侦查人员,即在公安机关从事侦查等活动的公安人员。不过,基于侦查工作的需要,有时也会指派非公安人员在公安机关的指挥和指导下实施侦查行为。

二、适用秘密侦查的程序要求

秘密侦查是刑事侦查中早已存在和实施的侦查行为。在秘密侦查中,侦查行为的必要性、正当性和合法性有时会引起争议。显然,在秘密侦查手段日常性实施的情况下,有必要在刑事诉讼法再修改中加以规范。因此,对于秘密侦查,刑事诉讼法作出了程序上的限制:

首先,在适用目的上加以限制。秘密侦查只能服务于查明刑事案件案情的需要,不能用于查明案情以外的目的。

其次,在必要性方面加以限制。进行秘密侦查必须基于侦查上的必要性,也就是在没有其他更好的可替代性方法的情况下,才能实施秘密侦查,有其他侦查方法可以达到同样目的时,不应贸然采取秘密侦查方法。

再次,在决定权方面加以限制。只有公安机关的负责人有权决定采用秘密侦查方法,因此侦查部门认为有必要采取秘密侦查方法时,应当向公安机关负责人报告并说明理由,由公安机关负责人对采取秘密侦查措施的必要性进行审查,在此基础上作出决定,并应当采取书面形式以备核查。

三、采取秘密侦查措施的方法限制

对秘密侦查后果进行限制,进行秘密侦查,应当杜绝两种有害方法:

一是诱使他人犯罪。本条“诱使他人犯罪”应当指对方没有犯罪意图而引诱使之产生犯罪欲念并实施犯罪的行为,包括渲染犯罪的益处、打消对方的顾虑、为对方提供犯罪条件等,使没有犯罪意图的人产生犯罪意图。这是在实施秘密侦查中不允许的。

把握“诱使他人犯罪”的界限,主要涉及秘密侦查中的诱惑侦查。秘密侦查中的诱惑侦查,通常有两种情况,一是犯意诱发型,一是机会提供型。犯意诱发型又称诱使型,被诱惑的对象本无犯意,因受到诱惑而产生犯意,进而实施犯罪,就属于犯意诱发型。机会提供型又称暴露型,被诱惑的对象有犯意在先,侦查人员为其提供实施犯罪的机会,进而在其实施犯罪时或者实施犯罪后加以抓捕。诱发犯罪,究竟诱发的是犯意,还是为已有的犯意提供机会,是正确理解和适用本条的关键所在。无论犯意诱发型还是机会提供型,都具有诱发犯罪的作用。两者区别在于,前者“制造犯罪”,将不存在的犯意诱发出来,使犯罪发生,没有这种诱发也就没有犯罪发生;后者是“促成犯罪”,为已经存在的犯意提供实施的机会,例如被诱惑的对象持有毒品,有贩卖之意或者实际上已经在从事贩毒活动,侦查人员或者侦查机关安排的侦查人员以外的人乔装买主与之接洽,为其贩毒提供机会。前者没有诱惑侦查就没有犯罪,后者没有诱惑侦查就没有此次犯罪(一般情况下若有其他机会犯罪还会实施),但无可否定,这种情况都有诱发犯罪的作用。

诱惑侦查往往用于无被害者的犯罪,这种犯罪往往有隐秘性强、收集证据困难的特点,运用诱惑侦查有利于收集证据并缉获犯罪人。因此,在破获毒品案件中,诱惑侦查得到大量适用,也获得了明显的成效。除了毒品案件之外,贿赂案件、走私案件以及有组织犯罪案件等,也都会运用诱惑侦查方法。

对于秘密侦查,关键在于要禁绝犯意诱导型方式,并加强程序控制、严格适用条件,避免其“制造犯罪”或者其他负作用。对此,外国一些规制诱惑侦查的做法值得我们借鉴。一是建立制度,如美国1981年制定《关于秘密侦查的规则》(又译《关于秘密侦查的基准》)来规制诱惑侦查行为,要求尽可能地不用或少用诱惑侦查手段,并对该手段的应用作出具体规定。二是为诱惑侦查设定条件,如德国刑事诉讼法典第110条规定:“在有足够的事实依据,表明由团伙成员或者以其他方式有组织地实施了重大犯罪行为的时候,允许派遣秘密侦查员侦查犯罪行为。”三是通过证据规则,排除非法或者不当的诱惑侦查行为取得的证据,借此对违法或者不当的侦查行为的结果加以排除。四是如果诱惑侦查违法程度严重到不允许行使国家刑罚权程度,甚至免除被诱惑犯罪者的刑事责任。五是对违法或者不当诱惑侦查行为引起的责任加以明确规定,被害人有权获得有效的司法救济。

二是不得采取可能危害公共安全或者发生重大人身危险的方法。这里强调的是“可能”,即只要存在危害公共安全或者发生重大人身危险的可能性,就应当避免采取相应的侦查行为。

在刑事诉讼法再修改之前,我国对秘密侦查尚无立法规范,刑事诉讼法再修改将秘密侦查纳入立法规范的范围,使秘密侦查行为有法可依,也有了一定的程序限制,显然是立法取得的一个进步。不过,对于秘密侦查,法律上的限制也存在过于笼统、原则的问题,其中“诱使他人犯罪”的表述存在一定的模糊性。至于违反该规定应有哪些程序性制裁措施以及当产生违法后果或者因工作疏失而给无辜者造成损害的情况下,应当为被害者提供赔偿或者补偿,立法上仍付阙如,应当通过相关法律解释加以弥补。

(作者为清华大学法学院教授)
刍议煤矿的环境监管

【作者简介】
赵华栋,山西民权律师事务所律师,法学硕士。联系电话:13834136500 ,E-mail:btbuzhd@163.com。

煤炭是我国主要能源,对经济建设和社会发展具有重要的作用,是我国可持续发展战略实施的资源保证。但是,长期以来,由于我们对煤炭资源保护认识不足,对环境和生态保护重视不够,从而形成了煤炭工业粗放经营的经济增长模式,这一经济增长模式在造成煤炭资源严重浪费的同时,也带来了一系列的环境问题,在一些地区已表现的十分严重。针对这一现状,为了实现社会经济的可持续发展,用法律的手段对煤矿进行环境监管便显的十分必要。

一、煤矿造成的环境问题十分严峻
长期以来,我国对煤炭开发采取了“大、中、小型煤矿并举,国家、集体、个人一起上”的方针,导致乡镇、个体煤矿迅猛发展,而这些小煤矿大多布局不合理,设备简陋陈旧,技术力量薄弱,环保措施不到位,其回采率仅10%,远远低于国家规定,这种“掠夺式”的乱采、滥挖使宝贵的煤炭资源遭到严重浪费,并且造成了当地的生态破坏和环境污染,成为制约我国经济社会可持续发展的重要因素。煤矿造成的环境问题大体包括这样几个方面:
(一)采空塌陷加剧生态恶化
多年来,由于煤炭开采沉陷造成我国东部平原矿区土地大面积积水受淹或盐渍化,使西部矿区水土流失和土地荒漠化加剧。据东方网 2005年 1月7日报道,山西省社科院研究员李连济在其已完成的国家哲学社会科学基金重点课题《我国煤炭城市采空塌陷灾害及防治对策研究》中统计的数据是截至2004年12月3日,全国煤矿累计采空塌陷面积超过70万公顷,造成的损失已经超过500亿元。我国重点煤矿,平均采空塌陷面积约占矿区含煤面积的十分之一。 其中,山西作为产煤大省,是采空塌陷灾害最严重的地区。全省共15万多平方公里的土地,采空区就达2万多平方公里,相当于总面积的七分之一。目前,采空区中6000平方公里的地域已经遭受了地质灾害。 大面积的地质灾害不仅造成了巨大的经济损失,而且在近10年来,山西省因地质灾害已造成500多人伤亡。另据统计,1980~1999年的20年间,山西生产原煤34.1亿吨,相应的采空塌陷面积达到8.18万公顷,由此而造成的经济损失达22.51亿元。由于采煤,山西省每年新增加塌陷区面积约94平方公里。近二十年的能源基地建设,大规模开采煤炭,造成矿区土地塌陷、地表扰动等地质灾害。截至目前,山西省矿区面积累计已达8000平方公里,其中采空区面积约占5000平方公里,引起严重地质灾害的区域达2940平方公里以上。发生地质次生灾害的范围波及1900个自然村,涉及95万人。据调查,仅1993—2003年全省因煤炭开采就有40余万亩水浇地变成旱地,平均每年4万余亩。 在黑龙江省,采煤业的发展致使其土地塌陷问题也较为严重。七台河矿区从1958年开始开发,在50年不到的时间里,全市下沉2.5米—6.5米;鸡西矿区经过80多年开采,已形成地表采煤沉陷区193平方公里;鹤岗矿区有63.73平方公里的沉陷区,其中最深的地方下沉了30米,在地面上造成6米多的裂缝,而且现在仍在以每年1.3米的速度下沉。
(二)水位下降造成供水紧张
煤炭开采除了造成采空塌陷外,还危及地下水资源,加剧缺水地区的供水紧张。煤炭开采过程中的矿井水、洗煤水和矸石淋溶水等未经完善净化就被直接排放,对周围水环境造成了严重的污染,仅山西省水资源的破坏造成的经济损失就达300个亿。公开资料显示,山西省社科院从20世纪80年代起,曾经多次对环境污染的经济损失进行过核算。核算表明,山西省每年的环境污染损失大约占到GDP的15%左右,而新增的GDP大约只有9%左右。据调查,全国96个国有重点矿区中,缺水矿区占71%,其中严重缺水矿区占40%。随着煤炭开采强度和延伸速度的不断加大提高,矿区地下水位大面积下降,使缺水矿区供水更为紧张,以致影响当地居民的生产和生活。另一方面,大量地下水资源因煤系地层破坏而渗漏矿井并被排出,这些矿井水被净化利用的不足20%,对矿区周边环境又造成了新的污染,严重影响了社会经济的可持续发展。据统计,我国煤矿每年产生的各种废污水约占全国总废污水量的25%。同时地下水位的严重下降,也使区域内的作物大面积减产,抗御自然灾害能力下降,严重危害农业生产。
(三)废气排放危害大气环境
煤炭开采导致废气排放,危害大气环境。因煤炭开采形成的废气主要指矿井瓦斯和地面矸石山自燃释放的气体。据统计,我国每年从矿井开采中排放甲烷70~90亿立方米;矿区地面矸石山自燃释放出大量含SO2、CO2、CO等有毒有害气体,严重污染大气环境并直接损害周围居民的身体健康。据国家煤矿安全监察局统计,我国目前国有煤矿共有矸石山1500余座,其中长期自燃矸石山389座,严重污染了矿区和周边地区的大气环境,影响着周边居民的身心健康。

二、对煤矿进行环境监管的必要性
在我国现行法律体系中,直接针对煤矿环境监管的规定较少,更多的是在整个矿业环境保护方面的法律制度。煤炭工业作为矿业的重要组成部分,显然也应适用这些规定。环境法经过20多年的发展,已逐步建立了一系列关于矿业环境保护的法律制度。其中《矿产资源法》对此做了原则性规定:开采矿产资源,必须遵守有关环境保护的法律规定,防止环境污染。矿业环保遵循“污染者负担”和预防为主综合治理原则。现行的主要制度有:1、矿山生态环境保护专项规划制度。《矿产资源规划管理暂行办法》规定为使开发环保并重、提高利用率,设立矿山生态环境保护专项规划制度,对矿山开发建设的生态环境保护、矿山开发利用的“三废”处理、矿山土地复垦与土地保护利用、矿山环境污染和生态破坏的治理及矿区地质灾害监测与防治进行统筹规划并保障实施。2、建设项目环境影响评价、三同时制度。建设矿产资源开发利用项目首先应进行环评,在建过程中应实行“三同时”。《水土保持法》规定开办矿山企业必须遵循水土保持方案三同时制度。3、土地复垦制度。矿业环保中很重要的就是土地复垦。《矿产资源法》《水土保持法》《土地复垦条例》及《黄金矿山砂金生产土地复垦规定》中规定了“谁破坏、谁复垦”、“谁复垦、谁受益”的土地复垦原则,并要求开发者植树种草,恢复表土层和地表植被。4、矿产资源开发损害补偿制度。《矿产资源法》规定对他人造成损失的应负责赔偿并采取必要的补救措施。《水法》规定开采矿藏导致地下水位下降、枯竭或地面塌陷,对他人造成损失的,采矿单位应采取补救措施,负责赔偿。另外其他法也有相关规定。5、 污染物集中处置及达标排放制度制度。《水污染防治法》和《海洋环境保护法》对企业污水达标排放进行了明确限制。对超标排放罚款,达标排放征收排污费,严禁有毒废水排放。除此之外,还包括基本农田保护、重大事故紧急处理、限期治理等制度,构成了我国较完善的矿业环保法律制度。
煤炭开采而造成的生态破坏和环境污染已严重威胁着人类的生存环境,加快矿山环境治理势在必行。但是在我国现行环保政策法规中,缺乏针对矿山环境保护特点的法律法规和技术标准,不利于矿山环境保护和治理工作向纵深发展。但是由于这些规定都是在整个矿业的角度来规定的,针对性不强,关于煤矿环境监管的规定是空白或者即使有规定也很原则,不具有操作性。同时由于我国矿业环境保护法的部门规章过多,各部门法之间缺少协调配套,由于规章效力等级较低限制导致法律的可实施性不强,同时法律调控机制多采行政机制,没有完全发挥市场作用。同时由于当时的条件,原《煤炭法》比较重视煤炭的生产,对于采煤所造成的环境破坏和污染的治理,却只是一笔带过,从而使人们对煤炭开采所造成的环境破坏和污染的治理重视不够。近两年虽然人们重视了,但由于无法可依,对采煤中的破坏环境行为仍难以有效遏制。在修改《煤炭法》的过程中要把煤炭开采所造成的环境破坏和污染的治理放到重要位置。因此,矿区生态环境的保护与治理必须纳入法制化轨道,这既是市场经济的要求,也是世界发展的潮流。

三、如何监管
(一)建立采煤环境补偿机制
我们应该在已有法律条款的基础上,紧密结合矿区环境的特点,建立起符合我国国情的矿区环境保护法律法规体系和技术标准体系,这一体系应覆盖矿区发展的全过程,对新上矿山项目的环境影响评价、在采矿山的环境保护和报废矿山的环境重建以及如何推进环境补偿机制,都应给出明确的法律规定,建议国家有关部门通过举行论证会、听证会或其他形式,征求有关专家和公众的意见,尽快研究、制订煤炭开采对环境进行补偿新办法,加速改善矿山生态环境,做到在保护中开发、在开发中保护,实现经济、社会、环境的协调发展。
(二)资金保障
环境治理和解决沉陷问题需要资金的保障。山西最近开征煤炭价格调节基金(煤炭价格调节基金是依据相关法律、法规,专门针对煤炭而征收的基金政策,开征煤炭价格基金是实现煤炭市场供求平衡、稳定煤炭市场价格的手段),并将该项基金专项用于山西省资源与生态环境保护建设,如保护资源、环境治理、提高安全水平、解决沉陷问题和煤炭综合利用等方面,这种做法至少在环境治理上提供了一定的资金保障。
(三)预防为主
长期以来我们的做法是在造成环境破坏后才去治理,而不是预防环境侵害的发生。各个煤矿非要等到造成严重的环境后果才大量投入进行弥补而不是预防。各个企业在给煤炭定价时就应该把防范和治理环境的费用计算在其中。中国不能延续过去“环境无价,矿产品低价,制成品高价”的传统思路,否则这对中国将来环境及经济发展都将带来不可估量的损失。
以上这些在《煤炭法》的修改过程中应该予以充分的考虑。对于采煤所造成的如此严重的环境问题,而原《煤炭法》规定:“开发利用煤炭资源,应当遵守有关环境保护的法律、法规,防治污染和其他公害,保护生态环境。”这一规定太原则、太模糊,致使一些企业采完煤一走了之,根本不管对采煤区造成的塌陷、水和大气造成污染。而我国现行环保政策法规中,也缺乏针对矿山环境保护特点的法律法规和技术标准。新《煤炭法》对新上矿山项目的环境影响评价、在采矿山的环境保护和报废矿山的环境重建以及如何推进环境补偿机制,都应给出明确的法律规定。为解决矿山生态环保的难题,有关环保部门也应该建立健全矿山生态环境保护长效监管机制,严格矿山开采准入制度;完善矿山生态环境保护法规,加强矿山生态环境监管能力建设;进一步明确矿区生态环境治理责任,建立多渠道投资机制;采取多种形式加强宣传教育,增强全民资源忧患意识,在全社会形成保护矿山生态环境的舆论氛围。



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